O “descompromisso” regulatório brasileiro

Por Rafael Véras e Francisco Müssnich

Uma das principais razões pelas quais o Estado Brasileiro reordenou sua posição na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público foi a celebração do denominado “compromisso regulatório” (regulatory commitment). Tratou-se de uma espécie de “blindagem” das instituições públicas, por meio da qual foram criadas entidades autárquicas infensas às influências político-partidárias, que tinham por objetivo conferir a necessária segurança aos investidores de que os contratos celebrados com o Poder Público seriam cumpridos.

Tal conjuntura, por certo, não significou a ausência de intervenção estatal na economia. Ao contrário. O Estado passou a intervir, com mais intensidade, no domínio econômico, porém regulando as atividades exercidas pelo setor privado, com vistas à correção de “falhas de mercado” e de “falhas de governo”.

Todavia, essa “nova” função regulatória tinha como limite o princípio da liberdade de iniciativa. Dito em outros termos, ainda que determinadas atividades, em razão de sua relação com os interesses da coletividade, sofressem os influxos da regulação, isso não autorizaria que tal intervenção regulatória suprimisse os direitos de liberdade de empresa.

Por conseguinte, a intervenção regulatória do Estado na economia: (i) não poderia representar uma expropriação do exercício de atividades privadas (regulatory takings); (ii) no âmbito do planejamento econômico, deveria ser indicativa (e não obrigatória) para o setor privado (174 da CRFB); e (iii) deveria criar incentivos para que a exploração de atividades econômicas seja levada a efeito pela iniciativa privada, cabendo o Poder público a sua exploração subsidiária (173 da CRFB).

Diante dessas premissas, seria possível se afirmar que o “compromisso regulatório” firmado, pelo Estado Brasileiro vem sendo cumprido? Nos parece que não.

O cenário atual é de total “descompromisso” regulatório. Isso porque, em nosso país, a função regulatória vem sendo desenvolvida em desacordo com as três vertentes anteriormente expostas, em violação ao princípio da liberdade de iniciativa. Explica-se.

Não raras vezes, as agências reguladoras brasileiras, a pretexto de induzirem determinada atividade econômica ao atendimento do interesse público, acabam por esvaziam o núcleo da liberdade de iniciativa do setor privado. Um exemplo ilustra o ponto.

Em 2008, a ANVISA editou a RDC n° 54, que dispõe sobre as embalagens de produtos fumígenos derivados do tabaco.

A referida norma estabelece que as empresas fabricantes de cigarro deveriam fazer contrapropagandas em suas embalagens, indicando todas as possíveis doenças causadas pelo consumo deste produto. O excesso é evidente. Nesse particular, a regulação foi muito além da preservação da saúde dos consumidores, se imiscuindo na liberdade de empresa dos fabricantes.

Outra vicissitude da regulação brasileira é a estipulação de obrigações típicas de serviços públicos para o exercício de atividades econômicas reguladas.

Não se desconsidera que a regulação deve funcionalizar determinadas atividades ao atendimento de políticas públicas, mas isso não autoriza que o Estado imponha obrigações típicas de serviços para o exercício de atividades privadas.

Isso vem ocorrendo, por exemplo, no setor portuário. A ANTAQ editou a Resolução n° 3.290/2014, a qual, em seu artigo 8°, exige que os interessados em explorar “Terminais Privados” apresentem “garantia de proposta” e “garantia de contrato”. Ora, quais seriam os prejuízos suportados, pelo patrimônio público, se essas empresas não conseguirem realizar os investimentos no seu próprio terminal privado?

Como se pode perceber, o vício nessa norma regulatória é tentar equiparar atividades privadas reguladas a serviços públicos, o que está em dissonância com a assimetria regulatória dessas atividades, além de instituir planejamento forçado para o setor privado, o que viola o artigo 174 da CRFB. Não obstante, é relevante destacar-se que, embora se trate de atividades econômicas reguladas, os “terminais privados” devem ser funcionalizados ao atendimento do interesse público, razão pela qual não podem estar isentos de obrigações mínimas regulamentares (tais como um prazo inicial para exploração de suas atividades, por exemplo); do contrário, a regulação também estaria em dissonância com a referida assimetria regulatória setorial.

Por derradeiro, cite-se a constante instituição de um regime de privilégios para estatais não extensíveis às empresas do setor privado.

A mudança do Marco Regulatório das atividades de E&P é ilustrativa neste particular. A Lei n° 12.304/2010 autorizou a criação da PPSA, empresa pública que terá por objeto a gestão dos contratos de partilha celebrados nas áreas do pré-sal.

A inconstitucionalidade desse modelo está na previsão de que o vencedor da licitação dos blocos deverá constituir consórcio com a Petrobras e com a referida estatal. Tal previsão, por si só, já seria inconstitucional, por violação aos princípios da liberdade de iniciativa e de associação. Mas não é só. Esta estatal terá “poder de veto” no comitê operacional deste consórcio, prerrogativa que afronta o artigo 173, §2°, inciso II, da CRFB, que sujeita tais entidades ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.

O resultado disso tudo: um único licitante interessado para o Leilão de Libra, tendo a União que se contentar em receber o valor mínimo em custo e óleo nos contratos de partilha de produção.

As ideias apresentadas nesse breve ensaio, como pode perceber o leitor mais atento, não tem qualquer viés político-partidário. Ainda que estejamos às vésperas das eleições. Trata-se de críticas jurídicas, e não ideológicas a tal ou qual governo. O objetivo é fomentar o debate acerca do cumprimento dos compromissos firmados pelo Estado; e a razão é simples: estamos uma democracia e não abrimos mão da liberdade em todos os seus sentidos.

OMB divulga relatório de impacto da regulação nos Estados Unidos da América

No último dia 19 de abril, o Office of Management and Budget (OMB) publicou o Relatório para o Congresso Nacional dos Custos e Benefícios da regulação, abrangendo toda a atividade regulatória até o final do ano fiscal de 2012. Pelas estimativas do próprio governo, o impacto regulatório no ano fiscal de 2012 impôs mais custos à economia do que todas as normas expedidas durante os primeiros mandatos dos Governos Bush e Clinton juntos.

Leia aqui a íntegra do Relatório.

[Publicado pelo Editor]

La manera más conveniente de administrar el país

Por Inés D´Argenio

Así enunciado, el objetivo pareciera propio de alguna jornada intensiva convocada por estudiosos del derecho administrativo.  Sin embargo, el vacío dejado por nosotros en los ámbitos académicos, es cubierto por esta propuesta que proviene, nada más ni nada menos, de la titular del Poder Ejecutivo Nacional, quien informó a la población por los medios de comunicación, su decisión de crear en breve un Consejo Económico Monetario para la “articulación” de las políticas económicas[i].

En general, “la manera más conveniente de administrar” un país pasa hoy, en el orden jurídico occidental, por la adopción de uno de los dos sistemas de gestión administrativa vigentes: el sistema estatal o el sistema concurrencial. Ninguna incidencia tienen en la elección de un sistema u otro, las cuestiones vinculadas a la política económica y desarrolladas en torno a una mayor o menor intervención del Estado en la economía[ii]. Por el contrario y sencillamente, se trata sólo de elegir “la manera más conveniente de administrar”. En ese cometido menor que desde el punto de vista académico nos concierne a quienes estudiamos el derecho administrativo, la mayor parte de los estudiosos de la disciplina en Argentina, sigue asida al sistema de regulación estatal[iii]. En tanto no tratan en sus investigaciones la posibilidad de vigencia del sistema concurrencial, se pronuncian claramente a favor de las instituciones del derecho administrativo tradicional, propias del régimen francés, con las consecuencias que ello conlleva: monopolio en la evaluación del interés general a satisfacer, discrecionalidad en el ejercicio de la función administrativa y, lo más importante, expresión de ese ejercicio mediante el dictado de actos administrativos de autoridad que constituyen la manifestación de voluntad de un poder público. En este esquema, la aparición de Consejos o Agencias o Entes independientes debe ser analizada con la prudencia que exige el conocimiento de la pertenencia de ellos al sistema concurrencial. En otras palabras, la mera denominación de ellos con la terminología del sistema de origen, no es suficiente, en absoluto, para otorgarles esa identidad.

Dice Diogo de Figueiredo Moreira Neto, profesor titular de derecho administrativo de la Universidad Cándido Mendes de Río de Janeiro, que la falsa independencia de tales entes así insertados en un sistema administrativo autoritario que les es por completo ajeno, consiste en subordinarlos políticamente, resultando de tal modo una creación de simulacros abastardados del instituto que apenas sirven a la Administración que pierde eficiencia y a la ciudadanía que pierde en garantías[iv]

Y bien: el Consejo Económico o nuevo Consejo Monetario cuya creación se anticipa en Argentina, será instituido por una resolución presidencial e integrado por el presidente del Banco Central y el titular del Ministerio de Economía con funciones de “articulación” de las políticas económicas que, en definitiva, decidirá el Poder Ejecutivo Nacional mediante el dictado de un acto de autoridad en el que evaluará potestativamente la configuración del interés general que pergeñe en el ámbito de sus recoletas convicciones de mérito, oportunidad o conveniencia. Un simulacro abastardado como pocos o como ninguno.

“Creemos que es la manera más conveniente de administrar el país – dice la titular del Poder Ejecutivo Nacional – porque así lo hacen en todos lados”. Si ese es el elemento en que se sustenta la mayor conveniencia, vamos por muy mal camino al menos, porque “así” no se hace “en todos lados”. Si se adopta el sistema concurrencial de gestión administrativa fracturando el poder central en agencias independientes – en insuperable expresión de Agustín Gordillo -, debe adoptarse sinceramente y con seriedad. Si no se adopta, de nada sirve el intento de trasmitir a la sociedad que la manera más conveniente de administrar el país es esta confusión de sistemas que pretende la instalación de un “Consejo” articulador de políticas en el ámbito de un sistema administrativo autoritario en el que las políticas se articulan desde el poder central.

Mientras tanto, el silencio que se guarda al respecto desde el ámbito académico, permite que se nos haya desplazado a los administrativistas de este cometido tan específico para nuestra disciplina que es el de decir cuál es la manera más conveniente de administrar el país.  

 

---

[i] Entre otros, Diario La Nación del 4 de febrero de 2010 “Crean un consejo para coordinar las políticas”, página 6.

[ii] Ver especialmente Stanley Hoffmann en el prefacio a la obra de Laurent Cohen-Tanugi Le droit sans l’État, PUF, Paris, 1985, Quadrige, 1992. Dice que el pensamiento del autor desarrollado en la obra no alude a una Francia socialista opuesta a una Francia neoliberal, sino que alude únicamente a la Francia constituida por siglos de dominación estatal en la que el Estado encarna el interés general y expresa sobre tal base su superioridad por la existencia de un derecho administrativo concebido como régimen exorbitante del derecho privado.

[iii] Incluido curiosamente Héctor Mairal quien niega la posibilidad en nuestro sistema jurídico de crear entes administrativos independientes del Poder Ejecutivo y supervisados por el Congreso (La influencia de los derechos francés, español y norteamericano en el concepto de servicio público del derecho administrativo argentino, Documentación Administrativa, setiembre de 2003-abril de 2004, Director Luciano Parejo Alfonso, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2003). En el mismo sentido se pronuncian autores brasileños como Marcos Juruena Villela Souto – Direitto regulatorio Lumen Juris, Río de Janeiro, 2005 – y Sergio Guerra – Contrtole judicial de atos regulatorios Lumen Juris, Río de Janeiro, 2005 – sobre la base de la atribución reglamentaria otorgada al Poder Ejecutivo por el art. 84 de la Constitución Federal de Brasil. En nuestra opinión, la facultad reglamentaria otorgada al Poder Ejecutivo Nacional por el artículo 99 inciso 2 de la Constitución de la Nación Argentina, para la ejecución de las leyes de la Nación, no impone ninguna pauta ni limitación a la adopción del sistema de gestión administrativa mediante agencias independientes del poder central, cuya actuación para la efectiva gestión del derecho puede desarrollarse concretamente en el marco de la ley y su decreto reglamentario.   

[iv] En Direitto regulatorio, Renovar, Río de Janeiro, 2003; y en Quatro paradigmas del direitto administrativo post moderno, Forum, Belo Horizonte, 2008, citados ambos en blog Direitto administrativo em debate, a cargo de Farlei Martins Riccio de Oliveira del 5-10-2008, con la publicación de su Ensayo sobre el resultado como nuevo paradigma del derecho administrativo.

Sete percepções da atualidade econômica

O economista da PUC-Rio, Jorge Vianna Monteiro, divulga a sua Carta Estratégia Macroeconômica n. 415, de 18 de maio de 2009. Nesta edição Vianna afirma que diversas considerações estratégicas sublinham a complexidade da crise econômica atual, assim como são indicativas de dimensões que, mais cedo ou mais tarde, deverão ser reconhecidas para lidar com as decorrências da crise, tanto quanto para assegurar de que um abalo dessa magnitude não volte a ocorrer ou deixe de ser detectado a tempo.

 [Publicado pelo Editor]

Preservando a democracia representativa

Jorge Vianna Monteiro divulga sua Carta Estratégia Macroeconômica nº 413, de 30.03.2009. Nesta edição, o economista da PUC-Rio afirma que a crise econômica mundial oferece ensinamentos didáticos na área de estudos das escolhas públicas: do substancial avanço no curto prazo do tamanho da presença orçamentária e regulatória do governo, até a intensa atividade de grupos de interesse em torno de benefícios, de sentido e proporção, que aguardam ser validados no processo político.

 

Uma decorrência inescapável dessa trajetória, segundo Vianna, é que a mais extensa intervenção governamental nos mercados irá pressionar a que as regras do jogo venham a ser reformadas, especialmente na proteção dos processos da democracia representativa, nas dimensões dos financiamentos privados de campanhas eleitorais, do uso da mídia, e de atividades de lobbying.

 

[Publicado pelo Editor]