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A democracia em trinta lições de Giovanni Sartori

sartori 2Giovanni Sartori, professor emérito na Universidade de Columbia de Nova York e na Universidade de Florência, publica pela editora Taurus de Madrid, “La democracia em treinta lecciones”, tradução de Alejandro Pradera. Nesta obra Sartori oferece em trinta breves e claríssimas lições o seu pensamento político sobre o sistema de governo, proporcionando ao cidadão comum um valioso instrumento de conhecimento para a defesa de seus direitos e de sua liberdade.

 Leia trecho do livro publicado pelo “La Nación”:capa livro sartori

 “El arte de gobernar y ser gobernado

 Por Giovanni Sartori

 Si la democracia es gobierno del pueblo sobre el pueblo, será en parte gobernada y en parte gobernante. ¿Cuándo será gobernante? Obviamente, cuando hay elecciones, cuando se vota. Y las elecciones expresan, en su conjunto, la opinión pública.

 Se dice que las elecciones deben ser libres. Sin duda, pero también las opiniones deben ser libres, es decir, libremente formadas. Si las opiniones se imponen, las elecciones no pueden ser libres. Un pueblo soberano que no tiene nada que decir de sí mismo, un pueblo sin opiniones propias, cuenta menos que el dos de copas.

 Por tanto, todo el edificio de la democracia se apoya en la opinión pública y en una opinión que surja del seno de los públicos que la expresan. Lo que significa que las opiniones en el público tiene que ser también opiniones del público, opiniones que en alguna forma o medida el público se forma por sí solo.

 La expresión “opinión pública” se remonta a las décadas que precedieron a la Revolución Francesa. Y desde luego no es por casualidad. No sólo porque en aquellos años los ilustrados se asignaban a sí mismos la tarea de “iluminar”, de difundir las luces, y por lo tanto de formar las opiniones de un público más amplio, sino también porque la Revolución Francesa preparaba una democracia a lo grande que, a su vez, presuponía y generaba un público que manifiesta opiniones. El hecho de que la opinión pública surja, como expresión y como fuerza activa, en concomitancia con el 14 de julio de 1789 también viene a indicar que la asociación primaria del concepto es una asociación política.

 Que quede claro, una opinión difundida entre el gran público puede darse, y de hecho se da, sobre cualquier asunto. Por ejemplo, las opiniones sobre el fútbol, sobre lo bello, sobre lo bueno son también opiniones públicas, pero cuando se dice opinión pública a secas hay que entender que tiene como objeto la res publica , el interés colectivo, el bien público.

 Cuando se acuñó la expresión, los eruditos de la época sabían griego y latín, y sabían que la objeción de siempre contra la democracia es que el pueblo “no sabe”. De ese modo, a Platón, que invocaba a un filósofo-rey porque gobernar exige episteme , verdadero saber, se le acabó objetando que a la democracia le basta con la doxa , es decir, es suficiente con que el público tenga opiniones. Por tanto, ni “voluntad” cruda y ciega, ni tampoco “verdadero saber”, sino doxa , opinión. La democracia es gobierno de opinión, una acción de gobierno fundada en la opinión.

 Ni que decir tiene que los procesos de formación de una opinión pública que sea en verdad del público, es decir, que sea relativamente autónoma, son muy complejos. Karl Deutsch nos ha proporcionado, para comprender dichos procesos, el “modelo de cascada”, de una cascada de agua con muchas charcas sucesivas en las que cada vez las opiniones que descienden desde arriba se mezclan y reciben nuevas y diferentes aportaciones.

 Sigue siendo cierto que, incluso cuando conseguimos una opinión pública relativamente autónoma, el resultado es frágil y relativamente incompleto. ¿Hasta qué punto debe preocuparnos esa naturaleza frágil e incompleta? La respuesta es que mientras nos atengamos al contexto de la democracia electoral, del demos que se limita a elegir a sus representantes, ese estado de cosas no plantea problemas serios. Es cierto que el público, el público en general, nunca está muy informado, no sabe gran cosa de política, y no se interesa demasiado por ella. Sin embargo, la democracia electoral no decide las cuestiones, sino que decide quién decidirá las cuestiones . La patata caliente pasa así del electorado a los electores, del demos a sus representantes.

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La libertad política

 ¿El hombre es verdaderamente un ser libre? Es decir, ¿está verdaderamente dotado de libre albedrío? …sta es la pregunta que recorre toda la teología y la ética cristianas. Y además: ¿cuál es la naturaleza última, la esencia de la libertad?

 Para Spinoza, la libertad era una perfecta racionalidad. Para Leibniz, espontaneidad de la inteligencia; para Hegel, aceptación de la necesidad. Pero todas estas definiciones se refieren a una libertad última ubicada in interiore hominis , dentro del hombre. Ninguna de ellas tiene en cuenta la libertad externa , la condición de ser libre o no libre en relación con los demás. Y la libertad política es eso. Una coexistencia en libertad con la libertad ajena y una resistencia a la falta de libertad.

 Existe, por tanto, una enorme diferencia entre libertad interior y libertad de querer, por un lado, y libertad exterior y libertad de hacer, por otro. Con la filosofía nos ocupamos de la primera, y con la política, de la segunda. La libertad política es, precisamente, una libertad empírica y “práctica”. John Locke fue uno de los pocos filósofos que captaron bien esa diferencia. Pero el que mejor acertó con la noción de libertad política fue Thomas Hobbes con la celebérrima definición que da de ella en el Leviatán : “Libertad significa propiamente ausencia […] de impedimentos externos”. Hobbes da en el blanco con el problema porque aplica la libertad política a la relación ciudadanos-Estado, considerada desde el punto de vista del Estado, decir que el Estado es “libre para” introduce un discurso sobre la arbitrariedad del poder, sobre un Estado tiránico que es libre, precisamente, de mandar a su gusto.

 La sustancia es, por tanto, que la libertad política sirve para proteger al ciudadano de la opresión. ¿Pero cómo? Lo decía ya, con espléndida concisión, hace más de dos mil años, Cicerón: “Somos siervos de la ley con el fin de poder ser libres” ( Oratio pro Cluentio ); y volvía a decirlo, de forma aún más concisa, Locke en el siglo XVII: “Donde no hay ley no hay libertad”. No obstante, quien más remachó la tesis de que la libertad está fundada por la ley y sobre la ley fue Jean-Jacques Rousseau: “Cuando la ley está sometida a los hombres”, escribe, “no quedan más que esclavos y amos; es la certidumbre de la que estoy más seguro: la libertad siempre sigue la misma suerte que las leyes, reina y perece con ellas”.

 ¿Por qué la libertad necesita de la ley? Porque si gobiernan las leyes -que son reglas generales e impersonales- no gobiernan los hombres, y a través de ellos, la voluntad arbitraria, despótica o simplemente estúpida de otro hombre. Es verdad que la ley es también coerción (puesto que prohíbe y condena), pero al mismo tiempo nos tutela porque está constituida por normas que se aplican a todos sin distinción, incluso a quienes las hacen. Lo que es un formidable freno.

 También se dice que la libertad política es a priori una libertad defensiva, una libertad de . Está claro que en la estela de la “libertad de” se consolidan posteriormente las libertades para , las libertades afirmativas. Pero si previamente no existe una protección de la ley, después no hay libertad para hacer nada. Las “libertades para” no pueden pasar por encima de la “libertad de“.”

 [Publicado pelo Editor]

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Privatização dos aeroportos

O Departamento de Política de Aviação Civil (Depac) do Ministério da Defesa pretende apresentar no próximo mês ao Conselho de Aviação Civil (Conac) as novas regras para o setor de infraestrutura aeroportuária do país — hoje nas mãos da Infraero. Conforme antecipado pelo “O Globo”, além de permitirem a gestão de aeroportos pela iniciativa privada, as novas regras preveem que as concessionárias terão liberdade para fixar as tarifas de embarque (pagas pelos passageiros) e de pouso e permanência (cobradas das companhias aéreas). A União fixará previamente um teto para as taxas, segundo a demanda de cada terminal, e o administrador que quiser atrair clientela poderá cobrar mais barato.

 Os novos contratos de concessão terão validade entre 25 e 30 anos. Neles estarão expressas as obrigações e direitos, além das metas de investimento para os concessionários. Conforme já ocorre em setores privatizados, as tarifas serão reajustadas anualmente por um índice de preços, que poderá ser o IPCA.

 O Tom Jobim (Galeão) será o primeiro aeroporto a ser privatizado dentro das novas regras, devendo ser utilizado o regime de outorga, onde o arrendatário pagará uma espécie de aluguel mensal ao governo. Estima-se que o edital de licitação do Galeão esteja pronto no primeiro semestre de 2010.

 [Publicado pelo Editor]

TST restringe terceirização em concessionária de serviço público

Em decisão polêmica e apertada, que cria precedente para os setores de energia e de telefonia, o Tribunal Superior do Trabalho (TST) restringiu a contratação de trabalhadores terceirizados por concessionárias de serviços públicos. Conforme noticiado pelo “Valor Econômico“, ao julgar ação civil pública contra a Celg, distribuidora de energia elétrica de Goiás, o TST entendeu que a empresa usava indevidamente funcionários terceirizados para desempenhar algumas de suas “atividades-fim”. Inobstante a inexistência de caráter vinculante para processos que tramitam em instâncias inferiores, a decisão sinaliza qual será o entendimento do TST em julgamentos futuros.

 No julgamento, o ministro Lelio Bentes Corrêa afirmou que, “se a terceirização é um fenômeno do mundo globalizado, a precarização que vem com ela também o é, e cabe ao Judiciário fazer oposição a esse fenômeno, especialmente em atividades que envolvem altíssimo grau de especialização e perigo”. Para o ministro Vieira de Mello Filho, além de contrariar a legislação trabalhista, a terceirização “traria consequências imensuráveis no campo da organização sindical e da negociação coletiva”. O presidente do TST, Milton de Moura França, discordou e votou a favor da concessionária. “O que é realmente ofensivo à dignidade humana é o trabalhador não ter emprego, (…) viver na marginalidade sem nenhuma proteção jurídica, trabalhando sem direitos.”

 Leia aqui o comentário anterior sobre o caso.

 [Publicado pelo Editor]

Articulação de interesses especiais

Na Carta Estratégia Macroeconômica nº 416, de 01.06.2009, Jorge Vianna Monteiro ressalta a importância da disciplina do rent seeking no processo político e na democracia representativa.

 [Publicado pelo Editor]

A governança dos riscos no Supremo

Por Alceu Maurício Jr. e José Ribas Vieira

 Um dos pontos de maior inquietação para os que tentam compreender a natureza do Estado regulatório contemporâneo é da governança dos riscos. A sociedade atual está encharcada pela ideia de riscos. Fala-se de riscos ecológicos, riscos à saúde humana, riscos à segurança física e nacional, riscos econômicos. Riscos são geralmente associados com percepções negativas sobre as possíveis consequências das atividades humanas e, portanto, como algo que deve ser evitado. Por outro lado, dificilmente é possível traçar estratégias em que não haja cenário de potencial risco. Se temos de conviver com os riscos, a grande questão da atualidade é determinar o que é aceitável.

 O problema reside no controle das decisões sobre a geração dos riscos. Tomar decisões sobre riscos faz parte da nossa vida cotidiana, mas os conflitos surgem quando esses são impostos por terceiros, sejam estes as corporações, o Estado ou outros indivíduos. Em diversos casos, as decisões sobre riscos são tomadas por pequenos grupos, mas com efeitos a serem suportados por um grande número de pessoas. Como a crise econômica atual nos demonstra, esse processo pode ser potencializado em grande escala em virtude do fenômeno da globalização.

 O Estado, mais do que nunca, continua a ser o protagonista desse processo, mas a natureza e a dinâmica dos riscos contemporâneos impõem uma mudança no tradicional paradigma regulatório. Em primeiro lugar, não se está diante de um simples embate entre indivíduos, mas de conflitos coletivos e, muitas vezes, globais. Segundo, os problemas ligados ao risco tendem a se desenvolver em um campo de complexidade técnica e incerteza que não raramente inviabilizam um consenso entre os especialistas. A ciência, que já teve o status de produtora de verdades, vê seu poder de legitimação reduzido pela crítica interna. Terceiro, a rápida evolução tecnológica impede que a lei formal dê conta de todo o processo de controle das decisões de risco. Poderes regulatórios são repassados a agências e corpos burocráticos que buscam a legitimação pela técnica, porém, pela falta de consenso científico, as questões se tornam novamente políticas. Quarto, o já mencionado caráter global dos riscos provoca a internacionalização das discussões, enfraquecendo a capacidade do Estado de tomar decisões absolutamente soberanas.

 A crise paradigmática provocada pelos riscos contemporâneos conduz à transição da ideia de regulação estatal para a de governança. A governança dos riscos impõe pluralidade de atores, combinando a produção de normas estatais com a auto-regulação privada e maior participação dos afetados pelas políticas públicas. O Estado, apesar de manter um status privilegiado, reparte competências com entes não-governamentais, entidades de classe, partidos, sindicatos, associações. As decisões sobre risco são conformadas por órgãos políticos, pela participação popular direta e indireta, pela manifestação da comunidade científica e da sociedade civil, e pela intervenção de organismos internacionais. A governança dos riscos flexibiliza o dogma da divisão de poderes e competências. Isto ocorre tanto na dimensão horizontal – divisão de competências entres os entes da Federação – quanto na vertical, atribuindo um papel na formação de políticas públicas a órgãos que originalmente não foram pensados para essa função, como o Judiciário.

 A participação do Supremo Tribunal Federal (STF) na governança dos riscos tem sido crescente e pode ser observada em pelo menos três áreas: na delimitação de competências regulatórias, na repartição dos custos e responsabilidades decorrentes dos riscos, e na própria definição dos riscos aceitáveis.

 A delimitação de competências regulatórias do risco vem sendo trabalhada ao redor das controvérsias sobre os poderes da União, Estados e municípios para estabelecer normas limitadoras da atividade econômica. O foco das divergências está no artigo 24 da Constituição, que estabelece competências concorrentes para Estados, União e DF legislarem sobre direito econômico, produção e consumo, responsabilidade por dano ao meio ambiente e ao consumidor, dentre outros tópicos. A competência concorrente é estruturada pelo estabelecimento de normas gerais pela União, suplementadas pelas normas estaduais. Daí surgem dois grandes problemas. O primeiro é que a fronteira entre normas gerais e suplementares é tênue, gerando um campo fértil para conflitos de competência. O segundo reside no fato de que os principais tópicos da regulação do risco, como saúde, meio ambiente, e segurança (ou seguridade) social também estão listados nas competências comuns dos entes federados, previstas no art. 23 da Constituição.

 Os casos envolvendo a produção e comercialização do amianto são um exemplo da atuação do Supremo na delimitação de competências regulatórias. As ações levadas à corte contestavam leis estaduais que vetaram a industrialização e a comercialização do amianto crisotila ou asbesto branco, atividades permitidas pela Lei Federal nº 9.055. Na ADI 2396, questionando lei do Mato Grosso do Sul, o Supremo evitou adentrar à questão dos debates científicos sobre o risco inerente à utilização do asbesto branco, atendo-se à questão das competências legislativas. Afirmou que não caberia àquela corte dar a última palavra a respeito das propriedades técnico-científicas do amianto e dos riscos de sua utilização para a saúde da população, e que o Estado excedeu a margem de competência concorrente que lhe é assegurada para legislar, considerando que a lei federal regulamentava exaustivamente a matéria. O mesmo entendimento foi utilizado na ADI 2656, referente à lei paulista do amianto. Também houve atuação do STF na delimitação de competências nas ações que questionaram leis estaduais restritivas da produção ou comercialização de organismos geneticamente modificados (OGM). Na ADI 3645, por exemplo, declarou-se a inconstitucionalidade de lei paranaense que estabeleceu exigências, procedimentos e penalidades relativos à rotulagem informativa de produtos transgênicos.

 Há casos, porém, em que o STF vai além da simples definição de competências para definir os riscos que são constitucionalmente aceitáveis. Os casos mais recentes do amianto têm seguido essa linha. Nas ADIs 3356 e 3937, o tribunal desprendeu-se da questão meramente formal para analisar se a Lei Federal nº 9.055 promove suficientemente a proteção dos valores garantidos nos artigos. 196 e 225 da Constituição. A mesma questão foi colocada na ADI 4066 e, recentemente, na ADPF 109, na qual foi negada liminar para suspender lei do Município de São Paulo. Podemos ainda citar a ADI 3510, que abordou os riscos da pesquisa com células-tronco embrionárias, e a ADPF 101, em que a Ministra Cármen Lúcia considerou que a importação de pneus usados impõe risco inaceitável à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

 Os riscos, mesmo na acepção clássica e civilista, sempre estiveram ligados ao instituto da responsabilidade. No paradigma contemporâneo, e frente aos riscos tecnológicos, surgem novas e complexas interconexões entre responsabilidade e os princípios da precaução, do poluidor-pagador, da proporcionalidade e da solidariedade. O STF também atua na governança dos riscos através da distribuição da responsabilidade, seja quanto ao custo de prevenção e reparação, seja na definição do ônus probatório. Na repartição dos custos, destacam-se a ADI 3378, questionando a compensação cobrada por projetos de significativo impacto ambiental, o RE 416.601, em que se declarou a legitimidade da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental, e o RE 343446, sobre Seguro de Acidente do Trabalho. Quanto à distribuição do ônus probatório, um interessante exemplo é a ACO 876, tratando dos riscos relativos à transposição do Rio São Francisco.

 Podemos concluir provisoriamente que a atuação do STF em diversas dimensões ligadas dos riscos é uma consequência da própria ideia de governança e da constitucionalização de valores ligados ao meio ambiente, à saúde e à segurança. Isto, porém, não afasta algumas questões de suma importância. Quando está em jogo a distribuição de riscos, os julgadores são obrigados a olhar os fatos não somente sob uma ótica retrospectiva, mas também prospectiva, voltada para o futuro e para as possíveis consequências da decisão. Os problemas surgem na questão da legitimação, pois se enfraquece a tese de que os juízes estão apenas interpretando a lei ou a constituição. Pior ainda, como sustentar a simples aplicação do direito legislado – ou mesmo dos princípios fundamentais do direito – quando não há certeza ou possibilidade de determinação científica dos eventos futuros?

 * Publicado originalmente no Valor Econômico de 27.05.2009