Archive for the ‘Intervenção na economia’ Category

Uso político de órgãos reguladores cria déficit republicano

Por Farlei Martins Riccio

A análise da ação regulatória do Estado a partir da teoria de incentivos e de grupos de interesses demonstra que a regulação exógena da economia pode ser foco de “falhas de governo”, na medida em que uma determinada política pública pode proteger os agentes regulados em detrimento do bem-estar social, acarretando no que os teóricos da escola de Chicago (George J. Stigler, Richard A. Posner e S. Peltzman) denominam de captura do órgão regulador.

Todavia, a captura pode ser de natureza política, quando, por lei ou ato administrativo, a administração central do Estado retira do órgão regulador competência ou restringe sua autonomia administrativa.

É de se recordar que a necessidade de uma maior autonomia do órgão regulador frente à administração central do Estado reside, principalmente, no fato da regulação econômica possuir um conteúdo técnico-científico, a fim de estabelecer o funcionamento equilibrado do mercado e discipliná-lo com um maior grau de racionalidade e eficiência na alocação de bens e serviços. Com isso, preservam-se as entidades de valorações políticas indevidas, demarcando um espaço de legítima discricionariedade, com predomínio de juízos técnico-científicos.

No modelo brasileiro de regulação da economia os níveis de captura política dos órgãos reguladores tem evoluído de modo preocupante e que tem ocorrido, basicamente, pelo bloqueio de recursos orçamentários e pela nomeação de dirigentes por critérios políticos e não técnicos.

Temos defendido que a captura política dos órgãos reguladores, além de acarretar um risco sistêmico para o setor regulado, cria um déficit republicano na atuação do Estado, incompatível com o modelo constitucional em vigor.

Com efeito, de acordo com as modernas teoria políticas neorrepublicanas, os instrumentos empregados pelo Estado no exercício do poder devem ser não manipuláveis. Em outras palavras, precisam ser desenhados para a promoção de certos bens públicos e tem que ser relutantes ao seu emprego arbitrário.

Assim sendo, o Estado republicano ideal tem que operar de acordo com restrições constitucionais e legais que contribuam para prevenir a manipulação dos instrumentos políticos por interesses dissociados dos interesses públicos.

A captura política dos órgãos reguladores — e aqui podemos incluir o Banco Central do Brasil — rompe com essas medidas estabilizadoras da república, pois faz aumentar a presença da vontade arbitrária da administração central do Estado no exercício do poder regulatório técnico atribuído aos órgãos reguladores para disciplina do mercado e da economia.

Embora o marco regulatório de alguns órgãos tenha contemplado expressamente instrumentos republicanos de contestabilidade e não manipulabilidade do poder regulatório, a manutenção desse perfil dependerá, para sua estabilidade e segurança, de uma ampliação pelo ordenamento jurídico e de uma garantia política, a partir de uma liderança que reafirme continuamente o objetivo de fortalecer a autonomia administrativa dos órgãos reguladores, superando, assim, eventual déficit republicano.

[Publicado originalmente no Consultor Jurídico, 12.10.14]
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A crise do Estado regulador

Por Farlei Martins Riccio

A inovação da ação regulatória moderna reside no fato da mesma possuir um conteúdo mais amplo e variado, bem como ter sua atividade desempenhada por entidades públicas com considerável autonomia administrativa e financeira, em relação à administração direta do Estado. Por inspiração do direito norte-americano, recebem essas entidades a denominação de agências reguladoras independentes. Nesse contexto, é atribuídas a essas entidades um complexo de funções específicas de natureza normativa (edição de normas técnicas com força de lei), executivas (executar as leis votadas pelo legislativo e conduzir as atividades governamentais) e judicantes (condução de investigações de condutas irregulares dos agentes regulados e o julgamento de litígios inerentes à atividade objeto da regulação).

No Brasil, a regulação por meio de entidades públicas independentes institucionalizou-se na década de 1990, a partir do lançamento, pelo governo federal, do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE, que definiu os objetivos e estabeleceu as diretrizes da reforma administrativa do Estado, visando à reconstrução da regulação pública em bases modernas e racionais. No âmbito econômico, a regulação por meio de entidades públicas independentes teria por finalidade principal estabelecer o funcionamento equilibrado do mercado, sem a figura da concorrência desleal; enquanto que no âmbito social, o que se pretendia era atender ao interesse coletivo, especialmente no tocante aos direitos dos usuários dos serviços públicos.

A necessidade de uma maior autonomia frente à administração central do Estado visa a preservar as entidades de valorações políticas indevidas, demarcando um espaço de legítima discricionariedade, com predomínio de juízos técnicos. De um modo geral, o marco legal das entidades garante essa autonomia por meio de outorgas de prerrogativas político-administrativa e econômico-financeira. A primeira protege os dirigentes contra a destituição da função, tendo em vista a investidura em mandato por prazo fixo. Quanto à autonomia econômico-financeira, procura-se conferir às entidades, além das dotações orçamentárias gerais, a arrecadação de receitas provenientes de outras fontes, como taxas de fiscalização e regulação ou participações em contratos e convênios.

No entanto, a par de sua importância para o estabelecimento de um mercado justo e equilibrado, disciplinado com um maior grau de racionalidade e eficiência na alocação de bens e serviços, o surgimento de tais entidades foi, pouco a pouco, sendo capturado politicamente nos dois governos do PT que se sucederam. Essa captura ocorreu basicamente pelo bloqueio de recursos orçamentários, acarretando a redução de sua eficácia, e pela nomeação dos dirigentes por critérios políticos, e não técnicos, transformando-as rapidamente em cabide de empregos para acomodar aliados do governo.

Para o bom funcionamento do Estado regulador, é imprescindível uma liderança política sustentada e consistente, que reafirme continuamente o objetivo do governo de fortalecer a atuação das agências reguladoras e o marco regulatório estabelecido, além de um compromisso dos governantes para tornar o Estado mais transparente e ético.

[Publicado originalmente no jornal O Globo, 9.10.2014]

O “descompromisso” regulatório brasileiro

Por Rafael Véras e Francisco Müssnich

Uma das principais razões pelas quais o Estado Brasileiro reordenou sua posição na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público foi a celebração do denominado “compromisso regulatório” (regulatory commitment). Tratou-se de uma espécie de “blindagem” das instituições públicas, por meio da qual foram criadas entidades autárquicas infensas às influências político-partidárias, que tinham por objetivo conferir a necessária segurança aos investidores de que os contratos celebrados com o Poder Público seriam cumpridos.

Tal conjuntura, por certo, não significou a ausência de intervenção estatal na economia. Ao contrário. O Estado passou a intervir, com mais intensidade, no domínio econômico, porém regulando as atividades exercidas pelo setor privado, com vistas à correção de “falhas de mercado” e de “falhas de governo”.

Todavia, essa “nova” função regulatória tinha como limite o princípio da liberdade de iniciativa. Dito em outros termos, ainda que determinadas atividades, em razão de sua relação com os interesses da coletividade, sofressem os influxos da regulação, isso não autorizaria que tal intervenção regulatória suprimisse os direitos de liberdade de empresa.

Por conseguinte, a intervenção regulatória do Estado na economia: (i) não poderia representar uma expropriação do exercício de atividades privadas (regulatory takings); (ii) no âmbito do planejamento econômico, deveria ser indicativa (e não obrigatória) para o setor privado (174 da CRFB); e (iii) deveria criar incentivos para que a exploração de atividades econômicas seja levada a efeito pela iniciativa privada, cabendo o Poder público a sua exploração subsidiária (173 da CRFB).

Diante dessas premissas, seria possível se afirmar que o “compromisso regulatório” firmado, pelo Estado Brasileiro vem sendo cumprido? Nos parece que não.

O cenário atual é de total “descompromisso” regulatório. Isso porque, em nosso país, a função regulatória vem sendo desenvolvida em desacordo com as três vertentes anteriormente expostas, em violação ao princípio da liberdade de iniciativa. Explica-se.

Não raras vezes, as agências reguladoras brasileiras, a pretexto de induzirem determinada atividade econômica ao atendimento do interesse público, acabam por esvaziam o núcleo da liberdade de iniciativa do setor privado. Um exemplo ilustra o ponto.

Em 2008, a ANVISA editou a RDC n° 54, que dispõe sobre as embalagens de produtos fumígenos derivados do tabaco.

A referida norma estabelece que as empresas fabricantes de cigarro deveriam fazer contrapropagandas em suas embalagens, indicando todas as possíveis doenças causadas pelo consumo deste produto. O excesso é evidente. Nesse particular, a regulação foi muito além da preservação da saúde dos consumidores, se imiscuindo na liberdade de empresa dos fabricantes.

Outra vicissitude da regulação brasileira é a estipulação de obrigações típicas de serviços públicos para o exercício de atividades econômicas reguladas.

Não se desconsidera que a regulação deve funcionalizar determinadas atividades ao atendimento de políticas públicas, mas isso não autoriza que o Estado imponha obrigações típicas de serviços para o exercício de atividades privadas.

Isso vem ocorrendo, por exemplo, no setor portuário. A ANTAQ editou a Resolução n° 3.290/2014, a qual, em seu artigo 8°, exige que os interessados em explorar “Terminais Privados” apresentem “garantia de proposta” e “garantia de contrato”. Ora, quais seriam os prejuízos suportados, pelo patrimônio público, se essas empresas não conseguirem realizar os investimentos no seu próprio terminal privado?

Como se pode perceber, o vício nessa norma regulatória é tentar equiparar atividades privadas reguladas a serviços públicos, o que está em dissonância com a assimetria regulatória dessas atividades, além de instituir planejamento forçado para o setor privado, o que viola o artigo 174 da CRFB. Não obstante, é relevante destacar-se que, embora se trate de atividades econômicas reguladas, os “terminais privados” devem ser funcionalizados ao atendimento do interesse público, razão pela qual não podem estar isentos de obrigações mínimas regulamentares (tais como um prazo inicial para exploração de suas atividades, por exemplo); do contrário, a regulação também estaria em dissonância com a referida assimetria regulatória setorial.

Por derradeiro, cite-se a constante instituição de um regime de privilégios para estatais não extensíveis às empresas do setor privado.

A mudança do Marco Regulatório das atividades de E&P é ilustrativa neste particular. A Lei n° 12.304/2010 autorizou a criação da PPSA, empresa pública que terá por objeto a gestão dos contratos de partilha celebrados nas áreas do pré-sal.

A inconstitucionalidade desse modelo está na previsão de que o vencedor da licitação dos blocos deverá constituir consórcio com a Petrobras e com a referida estatal. Tal previsão, por si só, já seria inconstitucional, por violação aos princípios da liberdade de iniciativa e de associação. Mas não é só. Esta estatal terá “poder de veto” no comitê operacional deste consórcio, prerrogativa que afronta o artigo 173, §2°, inciso II, da CRFB, que sujeita tais entidades ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.

O resultado disso tudo: um único licitante interessado para o Leilão de Libra, tendo a União que se contentar em receber o valor mínimo em custo e óleo nos contratos de partilha de produção.

As ideias apresentadas nesse breve ensaio, como pode perceber o leitor mais atento, não tem qualquer viés político-partidário. Ainda que estejamos às vésperas das eleições. Trata-se de críticas jurídicas, e não ideológicas a tal ou qual governo. O objetivo é fomentar o debate acerca do cumprimento dos compromissos firmados pelo Estado; e a razão é simples: estamos uma democracia e não abrimos mão da liberdade em todos os seus sentidos.

OMB divulga relatório de impacto da regulação nos Estados Unidos da América

No último dia 19 de abril, o Office of Management and Budget (OMB) publicou o Relatório para o Congresso Nacional dos Custos e Benefícios da regulação, abrangendo toda a atividade regulatória até o final do ano fiscal de 2012. Pelas estimativas do próprio governo, o impacto regulatório no ano fiscal de 2012 impôs mais custos à economia do que todas as normas expedidas durante os primeiros mandatos dos Governos Bush e Clinton juntos.

Leia aqui a íntegra do Relatório.

[Publicado pelo Editor]

O que é o liberalismo?

O liberalismo é um sistema político-econômico baseado na defesa da liberdade individual, nos campos econômico, político, religioso e intelectual, contra as ingerências e atitudes coercitivas do poder estatal.

Apesar de diversas culturas e épocas apresentarem indícios das ideias liberais, o liberalismo definitivamente ganhou expressão moderna com os escritos de John Locke (1632 – 1704) e Adam Smith (1723-1790).

John Locke

Seus principais conceitos incluem individualismo metodológico e jurídico, liberdade de pensamento, liberdade religiosa, direitos fundamentais, estado de direito, governo limitado, ordem espontânea, propriedade privada e livre mercado.

O liberalismo apresenta essencialmente dois aspectos: a crença na existência de uma lei natural que regula os fatos econômicos e a convicção de que os melhores resultados serão obtidos na medida em que se evite interferir em tais leis.

Adam Smith

A essência da doutrina liberal é de que os melhores resultados, em termos de felicidade humana são obtidos por meio da política de “braços cruzados”. O estudo das leis econômicas tinha como objetivo básico seu perfeito conhecimento a fim de evitar que o estado interferisse inadvertidamente no seu funcionamento. O conhecimento de que o preço é determinado pela lei da oferta e da procura evita que o estado tente impedir o aumento de preços por meio do tabelamento. Para os liberais, o próprio aumento de preços, resultante da escassez de alimentos, provocará reação corretora, ou seja, aumento da produção no período seguinte.

Em termos econômicos o liberalismo nasceu das concepções da escola fisiocrática francesa e da escola clássica inglesa em meados do século XVIII.

Nessa época predominava o pensamento mercantilista fortemente intervencionista que ignorava a existência de leis econômicas e procurava obter resultados por meio de ação direta do governo.

François Quesnay

Para o fisiocratas (François Quesnay, 1694-1774) existe uma lei natural que rege as sociedades. A tarefa do estado é encontrar essa lei e promulgá-la. A ordem natural exigia a propriedade individual, a liberdade de trocas e a busca do interesse próprio. Os fisiocratas introduziram na política econômica o que mais tarde seria considerada a regra básica do liberalismo: laissez faire, laissez passer.

Para os economistas clássicos (Adam Smith) a economia é regida por mecanismos cujo funcionamento livre garante a obtenção dos melhores resultados. Existe uma “mão invisível” que orienta a economia garantindo o seu bom funcionamento.

Smith acreditava que a iniciativa privada deveria agir livremente, com pouca ou nenhuma intervenção governamental. A competição livre entre os diversos fornecedores levaria não só à queda do preço das mercadorias, mas também a constantes inovações tecnológicas, no afã de baratear o custo de produção e vencer os competidores.

As doutrinas de Adam Smith exerceram uma rápida e intensa influência na burguesia (comerciantes, industriais e financistas), pois queriam acabar com os direitos feudais e com o mercantilismo.

O liberalismo na sua forma pura inicial praticamente desapareceu como doutrina econômica. A experiência concreta sobretudo em relação às crises econômicas e ao subdesenvolvimento lançou as primeiras dúvidas sobre a eficácia dos mecanismos do mercado.

Após a Segunda Guerra Mundial acabou prevalecendo as ideias de John Maynard Keynes (1883-1946) que defendeu uma política econômica intervencionista, através da qual os governos usariam medidas fiscais e monetárias para mitigar os efeitos adversos dos ciclos econômicos. Suas ideias serviram de base para a escola de pensamento conhecida como economia keynesiana. As ideias econômicas de Keynes foram adotadas pelas principais potências econômicas do Ocidente. Durante as décadas de 1950  a 1960, o sucesso da economia keynesiana foi tão retumbante que quase todos os governos capitalistas adotaram suas recomendações.

John Keynes

A influência de Keynes na política econômica declinou na década de 1970, parcialmente como resultado de problemas que começaram a afligir as economias americana e inglesa e também devido às críticas de Milton Friedman e outros economistas neoliberais pessimistas em relação à capacidade do estado de regular o ciclo econômico com políticas fiscais.

Atualmente o liberalismo aceita o planejamento e a intervenção do estado. Tanto um como outro devem ser feitos respeitando-se, na medida do possível, os mecanismos do mercado e a iniciativa privada. Somente quando não se puder chegar ao resultado desejado por meio da manipulação dos preços ou quando a iniciativa privada se mostrar ineficiente ou desinteressada, devem-se usar mecanismos administrativos ou lançar mão das diversas formas de empresas estatais.

Em termos doutrinários contemporâneos, o liberal opta por uma economia baseada essencialmente em empresas ou no capital privado. Essa preferência exprime juízo de valor que constitui a essência do sistema liberal.

Em palestra proferia no Fórum da Liberdade e Democracia, em agosto de 2011, organizado pelo Instituto de Formação de Líderes, o economista Rodrigo Constantino, resume o que entende por liberalismo e, rejeitando os conceitos de esquerda e direita, defendo as liberdades individuais contra os diferentes tipos de coletivismo.

[Publicado pelo Editor]