Archive for the ‘Poder Legislativo’ Category

A responsabilidade dos representantes

Por Gustavo Binenbojm

Plebiscito e referendo são consultas formuladas ao povo para que este delibere, de forma direta, sobre matéria de natureza constitucional, legislativa ou administrativa. Segundo a lei que trata do assunto, o plebiscito é convocado previamente à medida que se pretenda adotar, cabendo aos cidadãos, por meio do voto, aprovar ou rejeitar a proposta que lhes tenha sido submetida. Já o referendo é uma consulta quanto a matéria que já tenha sido decidida pelos órgãos competentes do poder público, cabendo ao povo ratificar ou não tal decisão.

Está-se a ver que a distinção fundamental entre os dois mecanismos de participação popular na democracia brasileira consiste no momento da consulta — se prévio ou posterior à medida a ser implementada. A diferença, todavia, não se resume a isso. Plebiscito e referendo têm vocações distintas, sendo aplicáveis consoante a natureza da consulta que se faça ao eleitorado.

A consulta plebiscitária pressupõe a viabilidade da formulação de perguntas objetivas sobre matérias específicas, que permitam uma efetiva deliberação popular. Você é a favor ou contra a descriminalização do uso da maconha? Qual forma de governo você prefere: república ou monarquia? Qual sistema de governo você deseja: presidencialismo ou parlamentarismo? O resultado do plebiscito encerra, assim, uma decisão completa do povo sobre questões pontuais.

O referendo destina-se, modo geral, a matérias mais complexas, que exigem tratamento detalhado e sistemático anterior pelos representantes do povo. Um bom exemplo colhido da realidade brasileira foi o Estatuto do Desarmamento, cuja submissão à consulta popular pressupôs a ampla discussão e a prévia aprovação pelo Congresso Nacional. Com efeito, não seria possível fazer perguntas prévias sobre as tantas e tão variadas questões envolvidas no debate acerca da produção, comercialização e porte de armas de fogo.

No que se refere à reforma política, há razões consistentes que inviabilizam o uso do plebiscito. Primeiro, a extensa lista das questões a serem decididas, a multiplicidade das opções disponíveis e suas possíveis combinações — o que certamente dificultaria a capacidade cognitiva dos eleitores e a obtenção de uma efetiva deliberação. Segundo, o risco de uma consulta excessivamente genérica, que possa resultar numa espécie de cheque em branco assinado pelo povo. De fato, um plebiscito que aprove diretivas muito abstratas poderá facilmente tornar-se mero argumento retórico para qualquer projeto de reforma política que se queira implementar.

No bojo dos argumentos em favor do plebiscito tem-se falado, ainda, na convocação de uma constituinte específica. O sistema jurídico-constitucional brasileiro oferece mecanismos suficientemente flexíveis para que, dentro das regras do jogo, sejam aprimoradas as nossas instituições políticas. Não há necessidade de convocação de uma assembleia constituinte, tampouco parece haver legitimidade para uma ruptura dos marcos constitucionais do Estado democrático de direito.

De outro lado, exsurgiu das urnas um consenso sobreposto às divergências do processo eleitoral, no sentido da urgência de reformas políticas no país. Mas tal energia popular ainda se apresenta em estado amorfocarecendo de representação nas instâncias institucionais do poder. Daí a importância de que os mandatários do povo, ungidos pelo voto, assumam as suas responsabilidades e liderem o processo de construção do conteúdo das reformas. Ao longo do processo, as diversas posições e opções ficarão claras e poderão ser amadurecidas, em um diálogo aberto com a sociedade.

Ao final, caso haja necessidade de um lastro maior de legitimidade a viabilizar a sua implementação, poderá o Congresso Nacional optar pela submissão das reformas ao crivo popular mediante convocação de um referendo. Aí, então, caberá ao povo julgar o trabalho entregue por seus representantes, e não entregar-lhes previamente um cheque assinado e em branco.

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Chega de axé no direito administrativo

Por Carlos Ari Sundfeld

O especialista cobra de si mesmo um dever de fidelidade. Oscar Niemeyer morreu maravilhado com a arquitetura, Vargas Llosa segue amando os livros, Caetano Veloso não renega a Bahia. Com tanta gente feliz em suas áreas, eu, que escolhi o direito administrativo, desde então venho me perguntando: a que exatamente devo ser fiel?

Há quem fale mal – muito mal – do direito administrativo. Os mais animados e sinceros são os gestores públicos. Gilberto Câmara, ex-diretor de uma importante entidade oficial, o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais, sintetizou o motivo: para as leis, para os controladores e para os juristas, na gestão pública “quase tudo não pode”. A máquina pública tem de aplicar recursos financeiros, fazer a gestão de pessoas e contratar bens e serviços, mas nosso direito administrativo dificulta ao extremo essas atividades-meio.

Como então o estado vai cumprir seus fins? Como vai prover de modo adequado os serviços de segurança, saúde, educação, cultura etc.? Como o gestor, que é o encarregado de fazer a coisa acontecer, vai fazer tudo sem poder nada?

É verdade que, em abstrato, ninguém no mundo jurídico contesta que a ação administrativa tenha de ser eficiente e eficaz. Até a Constituição cobra “eficiência” da administração pública (art. 37). Mas vamos falar a verdade: a boa gestão pública não é a prioridade da legislação brasileira, muito menos de seus intérpretes. A prioridade tem sido outra: limitar e controlar ao máximo – até ameaçar – os gestores, em princípio suspeitos de alguma coisa.

A Constituição impõe o concurso público para a admissão de servidores permanentes – o que é um bom princípio – mas as leis e os intérpretes o estragaram, tornando-o rígido demais. Provas orais, entrevistas, exames psicotécnicos e questões mais abertas, por exemplo, são consideradas suspeitas, pelo risco de manipulação. O resultado é que, com o medo de a Justiça anular os concursos, as provas foram ficando super objetivas, focadas só em conhecimento padrão, cada vez mais simplórias. Evitamos que os gestores manipulem os concursos, ótimo, mas também impedimos os concursos de aferirem a real capacidade para o trabalho – um desastre como política de pessoal.

Nossos problemas na máquina pública não vêm de simples imperfeições técnicas nas leis ou nas pessoas. Vêm de algo mais profundo: da preferência jurídica pelo máximo de rigidez e controle, mesmo comprometendo a gestão pública. Boa gestão pode e deve conviver com limites e controles, mas não com esse maximalismo. Sem inverter a prioridade, não há reforma administrativa capaz de destravar a máquina. O novo lema tem de ser: mais sim, menos não; mais ação, menos pressão. Aqui vão quatro ideias interessantes a respeito.

A primeira é que muita burocracia e dirigismo legal inibem mais a gestão que a corrupção, como provam os 20 anos da lei 8.666/93, a famosa lei de licitações, que burocratizou muito e não teve tanto efeito sobre os corruptos. A lei impôs licitação aberta para quase tudo e exigiu que os julgamentos fossem hiper objetivos (pelo menor preço). Mas esse sistema não faz sentido, por exemplo, na contratação de serviços de consultoria, em que a apreciação subjetiva do gestor público (quanto à confiabilidade do consultor, entre outros elementos) é decisiva para uma boa contratação. Só que a lei e as interpretações dos órgãos de controle, sempre limitadoras, não aceitam esse tipo de apreciação. O resultado da rigidez é que o estado sofre com serviços de consultoria muito ruins ou precários – ou recorre a alguma manobra, fugindo das regras.

A segunda ideia é que nem todo controle público vale o custo e o risco. Controladores tendem ao irrealismo, dedicando à segurança um amor de naftalina. A multiplicação de controles aumenta os conflitos, inclusive entre os controladores. Órgãos de controle custam caro. Controladores não são santos: também abusam, querem poder e vantagens, às vezes politizam. Por que só se fala das qualidades teóricas dos controles e se dá tanto crédito à propaganda dos próprios controladores? Seria melhor fazer avaliações independentes do custo-benefício dos controles.

Em terceiro lugar, temos de rejeitar a uniformidade burocrática. Os diversos órgãos e entidades responsáveis pela ação pública devem ter regimes jurídicos diferentes, na medida da qualidade de sua governança interna. Os órgãos e entidades com governança pública de alto nível (bom controle interno de resultados, por exemplo) devem merecer um voto de confiança, com mais espaço de ação e menos limitação e burocracia, menos controle externo, etc. A Petrobras tem governança interna sofisticada e por isso a lei autorizou para ela um regime próprio de licitações, mais flexível, mais compatível com a boa gestão. É uma solução correta, em geral com bons resultados. Por que não adotá-la para todas as organizações estatais com governança equivalente?

Outro problema é que se espalhou no Brasil uma verdadeira obsessão em punir gestores públicos: falhou, pagou; um exagero. Claro que a corrupção e o desvio de recursos públicos têm de ser combatidos com severidade. Mas grande parte dos processos punitivos contra gestores públicos é por falhas operacionais, por questões formais ou por divergências de opinião. Ora, falhas são próprias de qualquer organização; só não erra quem não age. Os controladores por acaso são punidos quando falham? De outro lado, é normal as opções do gestor não coincidirem com as preferências do controlador: o direito tem muitas incertezas, não é matemática; divergência de interpretação sobre fatos e leis não é crime. Portanto, punição é um erro para esses casos.

Daí a quarta diretriz: não podem cair nas costas do gestor as consequências do risco de falhar e as consequências da incerteza do direito. O gestor tem de ser protegido contra os excessos de fiscalização. Do contrário, morrendo de medo de algum processo, ele cruza os braços e fica esperando a aposentadoria chegar. Nossa máquina pública funciona cada vez menos. O que o direito tem de fazer agora é multiplicar os incentivos para a ação pública, e não ficar criando novos riscos para quem age, incentivando a acomodação e a paralisia. Em suma: mais sim, menos não.

Ao escolher o direito como profissão, eu assumi o dever de trabalhar pelo cumprimento das leis, mesmo quando não gostasse delas. Uma fidelidade estrutural, que mantenho, como Niemeyer fez com as famosas curvas de concreto. Mas um administrativista pode ser fiel ao direito e ao mesmo tempo criticá-lo e querer que mude. Não tenho compromissos com as ideias que estão por trás do direito administrativo do “não pode”. Caetano Veloso também não está amarrado ao axé só por ser baiano.

Orientações Normativas da AGU sobre licitações e contratos administrativos – 2

ORIENTAÇÃO NORMATIVA N. 29, DE 15 DE DEZEMBRO DE 2010:

“A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PODE FIRMAR TERMO DE PARCERIA OU CONVÊNIO COM AS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIPs), OBSERVADA, RESPECTIVAMENTE, A REGRA DO CONCURSO DE PROJETOS OU DO CHAMAMENTO PÚBLICO. A OPÇÃO PELO TERMO DE PARCERIA OU CONVÊNIO DEVE SER MOTIVADA. APÓS A CELEBRAÇÃO DO INSTRUMENTO, NÃO É POSSÍVEL ALTERAR O RESPECTIVO REGIME JURÍDICO, VINCULANDO OS PARTÍCIPES.”

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 30, DE 15 DE ABRIL DE 2010:

“OS DADOS CONSTANTES NO SISTEMA DE GESTÃO DE CONVÊNIOS E CONTRATOS DE REPASSE (SICONV) POSSUEM FÉ PÚBLICA. LOGO, OS ÓRGÃOS JURÍDICOS NÃO NECESSITAM SOLICITAR AO GESTOR PÚBLICO A APRESENTAÇÃO FÍSICA, A COMPLEMENTAÇÃO E A ATUALIZAÇÃO DE DOCUMENTAÇÃO JÁ INSERIDA NO ATO DE CADASTRAMENTO NO SICONV, SALVO SE HOUVER DÚVIDA FUNDADA.”

REFERÊNCIA: Texto aprovado pelo Despacho DEAEX nº 80/2009, pelo Despacho CGU nº 2.039/2009 e pelo Despacho do Advogado-Geral da União, exarado em 19 de março de 2010, em decorrência das conclusões da 5ª Reunião do Colégio de Consultoria, realizada no dia 27 de agosto de 2009, onde foi analisada a Nota nº 33/2009/DEAEX/CGU/AGU – MICRF.

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 32, DE 15 DE ABRIL DE 2010:

“AS LEIS Nºs 11.945 E 11.960, DE 2009, APLICAM-SE SOMENTE AOS CONVÊNIOS CELEBRADOS APÓS O INÍCIO DAS RESPECTIVAS VIGÊNCIAS. ADMITE-SE A POSSIBILIDADE DE ADITAMENTO DOS CONVÊNIOS ANTIGOS PARA ADEQUÁLOS ÀS REGRAS DAS REFERIDAS LEIS.”

REFERÊNCIA: Texto aprovado pelo Despacho DEAEX nº 80/2009, pelo Despacho CGU nº 2.039/2009 e pelo Despacho do Advogado-Geral da União, exarado em 19 de março de 2010, em decorrência das conclusões da 5ª Reunião do Colégio de Consultoria, realizada no dia 27 de agosto de 2009, onde foi analisada a Nota nº 33/2009/DEAEX/CGU/AGU – MICRF.

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 33, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011:

“O ATO ADMINISTRATIVO QUE AUTORIZA A CONTRATAÇÃO DIRETA (ART. 17, §§ 2º E 4º, ART. 24, INC. III E SEGUINTES, E ART. 25 DA LEI Nº 8.666, DE 1993) DEVE SER PUBLICADO NA IMPRENSA OFICIAL, SENDO DESNECESSÁRIA A PUBLICAÇÃO DO EXTRATO CONTRATUAL.”

REFERÊNCIA: Art. 26 e parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666, de 1993.  PROCESSO Nº 00400.010939/2010-50

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 34, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011:

“AS HIPÓTESES DE INEXIGIBILIDADE (ART. 25) E DISPENSA DE LICITAÇÃO (INCISOS III E SEGUINTES DO ART. 24) DA LEI Nº 8.666, DE 1993, CUJOS VALORES NÃO ULTRAPASSEM AQUELES FIXADOS NOS INCISOS I E II DO ART. 24 DA MESMA LEI, DISPENSAM A PUBLICAÇÃO NA IMPRENSA OFICIAL DO ATO QUE AUTORIZA A CONTRATAÇÃO DIRETA, EM VIRTUDE DOS PRINCÍPIOS DA ECONOMICIDADE E EFICIÊNCIA, SEM PREJUÍZO DA UTILIZAÇÃO DE MEIOS ELETRÔNICOS DE PUBLICIDADE DOS ATOS E DA OBSERVÂNCIA DOS DEMAIS REQUISITOS DO ART. 26 E DE SEU PARÁGRAFO ÚNICO, RESPEITANDO-SE O FUNDAMENTO JURÍDICO QUE AMPAROU A DISPENSA E A INEXIGIBILIDADE.”

REFERÊNCIA: Art. 37, inc. XXI, da CF; arts. 24, 25 e 26 da Lei nº 8.666, de 1993; Acórdão TCU 1336/2006 – Plenário. PROCESSO Nº 00400.010939/2010-50

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 35, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011:

“NOS CONTRATOS CUJA DURAÇÃO ULTRAPASSE O EXERCÍCIO FINANCEIRO, A INDICAÇÃO DO CRÉDITO ORÇAMENTÁRIO E DO RESPECTIVO EMPENHO PARA ATENDER A DESPESA RELATIVA AO EXERCÍCIO FUTURO PODERÁ SER FORMALIZADA POR APOSTILAMENTO.”

REFERÊNCIA: art. 37, caput, CF; Lei nº 4.320, de 1964; art. 65, da Lei nº 8.666, de 1993; art. 14, Decreto-lei n° 200, de 1967; Acórdão TCU 976/2005 – Plenário. PROCESSO Nº 00400.010939/2010-50

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 36, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011:

“A ADMINISTRAÇÃO PODE ESTABELECER A VIGÊNCIA POR PRAZO INDETERMINADO NOS CONTRATOS EM QUE SEJA USUÁRIA DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS DE ENERGIA ELÉTRICA E ÁGUA E ESGOTO, DESDE QUE NO PROCESSO DA CONTRATAÇÃO ESTEJAM EXPLICITADOS OS MOTIVOS QUE JUSTIFICAM A ADOÇÃO DO PRAZO INDETERMINADO E COMPROVADAS, A CADA EXERCÍCIO FINANCEIRO, A ESTIMATIVA DE CONSUMO E A EXISTÊNCIA DE PREVISÃO DE RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS.”

REFERÊNCIA: Art. 62, § 3º, inc. II, da Lei nº n° 8.666, de 1993. Lei n° 8.987, de 1995; Lei 9.074, de 1995; Lei n° 11.445, de 2007. PROCESSO Nº 00400.010939/2010-50

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 37, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011:

“A ANTECIPAÇÃO DE PAGAMENTO SOMENTE DEVE SER ADMITIDA EM SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS, DEVIDAMENTE JUSTIFICADA PELA ADMINISTRAÇÃO, DEMONSTRANDO-SE A EXISTÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO, OBSERVADOSOS SEGUINTES CRITÉRIOS: 1) REPRESENTE CONDIÇÃO SEM A QUAL NÃO SEJA POSSÍVEL OBTER O BEM OU ASSEGURAR A PRESTAÇÃO DO SERVIÇO, OU PROPICIE SENSÍVEL ECONOMIA DE RECURSOS; 2) EXISTÊNCIA DE PREVISÃO NO EDITAL DE LICITAÇÃO OU NOS INSTRUMENTOS FORMAIS DE CONTRATAÇÃO DIRETA; E 3) ADOÇÃO DE INDISPENSÁVEIS GARANTIAS, COMO AS DO ART. 56 DA LEI Nº 8.666/93, OU CAUTELAS, COMO POR EXEMPLO A PREVISÃO DE DEVOLUÇÃO DO VALOR ANTECIPADO CASO NÃO EXECUTADO O OBJETO, A COMPROVAÇÃO DE EXECUÇÃO DE PARTE OU ETAPA DO OBJETO E A EMISSÃO DE TÍTULO DE CRÉDITO PELO CONTRATADO, ENTRE OUTRAS.”

REFERÊNCIA: Arts. 40, inc. XIV, letra “d” e 56 da Lei nº 8.666/93; art. 38 do Decreto nº 93.872, de 1986; Parecer PGFN/CJU/COJLC Nº 444/200; Acórdão TCU 1.552/2002 – Plenário, 918/2005 – 2ª Câmara, 948/2007 – Plenário, 2.565/2007 – 1ª Câmara. PROCESSO Nº 00400.010939/2010-50

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 38, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011:

“NOS CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE NATUREZA CONTINUADA DEVE-SE OBSERVAR QUE: A) O PRAZO DE VIGÊNCIA ORIGINÁRIO, DE REGRA, É DE ATÉ 12 MESES; B) EXCEPCIONALMENTE, ESTE PRAZO PODERÁ SER FIXADO POR PERÍODO SUPERIOR A 12 MESES NOS CASOS EM QUE, DIANTE DA PECULIARIDADE E/OU COMPLEXIDADE DO OBJETO, FIQUE TECNICAMENTE DEMONSTRADO O BENEFÍCIO ADVINDO PARA A ADMINISTRAÇÃO; E C) É JURIDICAMENTE POSSÍVEL A PRORROGAÇÃO DO CONTRATO POR PRAZO DIVERSO DO CONTRATADO ORIGINARIAMENTE.”

REFERÊNCIA: Art. 57, inc. II, da Lei n° 8.666, de 1993; Parecer/AGU/NAJSP/n° 0417/2009-MTU; Nota-Jurídica PGBC-7271/2009; Acórdão TCU 1.858/2004 – Plenário; 551/2002 – Segunda Câmara.  PROCESSO Nº 00400.010939/2010-50

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 39, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011:

“A VIGÊNCIA DOS CONTRATOS REGIDOS PELO ART. 57, CAPUT, DA LEI 8.666, DE 1993, PODE ULTRAPASSAR O EXERCÍCIO FINANCEIRO EM QUE CELEBRADOS, DESDE QUE AS DESPESAS A ELES REFERENTES SEJAM INTEGRALMENTE EMPENHADAS ATÉ 31 DE DEZEMBRO, PERMITINDO-SE, ASSIM, SUA INSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR.”

REFERÊNCIA Art. 57, da Lei nº 8.666, de 1993; art. 36, da Lei nºn° 4.320, de 1964; Nota DECOR/CGU/AGU n° 325/2008. PARECER/AGU/NAJSP/ Nº 1191/2008 – VRD. PROCESSO Nº 00400.010939/2010-50

ORIENTAÇÃO NORMATIVA N. 40, DE 26 DE FEVEREIRO DE 2014:

“NOS CONVÊNIOS CUJA EXECUÇÃO ENVOLVA A ALOCAÇÃO DE CRÉDITOS DE LEIS ORÇAMENTÁRIAS SUBSEQUENTES, A INDICAÇÃO DO CRÉDITO ORÇAMENTÁRIO E DO RESPECTIVO EMPENHO PARA ATENDER À DESPESA RELATIVA AOS EXERCÍCIOS POSTERIORES PODERÁ SER FORMALIZADA, RELATIVAMENTE A CADA EXERCÍCIO, POR MEIO DE APOSTILA. TAL MEDIDA DISPENSA O PRÉVIO EXAME E APROVAÇÃO PELA ASSESSORIA JURÍDICA.”

REFERÊNCIA: Art. 9º do Decreto nº 6.170, de 2007. Art. 65, § 8º, c/c art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993. Parecer nº 02/2012/GT467/DEPCONSU/ PGF/AGU, aprovado pelo Procurador-Geral Federal em 20.9.2012. Parecer nº 008/2013/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor-Geral da União Substituto em 2.4.2013.

ORIENTAÇÃO NORMATIVA N. 41, DE 26 DE FEVEREIRO DE 2014:

“A CELEBRAÇÃO DE QUAISQUER CONVÊNIOS ENTRE A UNIÃO E OS DEMAIS ENTES FEDERATIVOS NÃO DEVE SER INFERIOR A R$ 100.000,00 (CEM MIL REAIS), SENDO QUE PARA OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA, EXCETO ELABORAÇÃO DE PROJETOS, DEVE SER IGUAL OU SUPERIOR A R$ 250.000,00 (DUZENTOS E CINQUENTA MIL REAIS). A VEDAÇÃO ALCANÇA TODAS AS DOTAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS, INCLUSIVE AS DECORRENTES DE EMENDAS PARLAMENTARES. PARA O ALCANCE DOS RESPECTIVOS VALORES, ADMITEM-SE, EXCLUSIVAMENTE, AS HIPÓTESES PREVISTAS NO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 2º DO DECRETO Nº 6.170, DE 2007.”

REFERÊNCIA: Art. 2º, I, do Decreto nº 6.170, de 2007. Parecer nº 03/2012/GT467/DEPCONSU/PGF/AGU, aprovado pelo Procurador- Geral Federal em 5.10.2012.

ORIENTAÇÃO NORMATIVA N. 42, DE 26 DE FEVEREIRO DE 2014:

“A DESPEITO DO LIMITE DE 18 MESES PREVISTO NO § 3º DO ART. 37 DA PORTARIA INTERMINISTERIAL CGU/MF/MP Nº 507, DE 2011, O PRAZO PARA A APRESENTAÇÃO DO PROJETO BÁSICO/TERMO DE REFERÊNCIA DEVE SER FIXADO DE FORMA COMPATÍVEL COM O PRAZO PREVISTO NO § 2º DO ART. 68 DO DECRETO Nº 93.872, DE 1986, E COM O PRAZO DE DILIGÊNCIA PREVISTO NA RESPECTIVA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS, RESSALVADAS AS EXCEÇÕES PREVISTAS NO CITADO DECRETO.”

REFERÊNCIA: Art. 68, § 2º, do Decreto nº 93.872, de 1986, incluído pelo Decreto nº 7.654, de 2011. Parecer nº 06/2012/GT467/DEPCONSU/PGF/AGU, aprovado pelo Procurador-Geral Federal em 16.8.2012.

ORIENTAÇÃO NORMATIVA N. 43, DE 26 DE FEVEREIRO DE 2014:

“A PUBLICAÇÃO DO EXTRATO DE CONVÊNIO É CONDIÇÃO DE EFICÁCIA DO AJUSTE E A SUA AUSÊNCIA ADMITE CONVALIDAÇÃO, SEM PREJUÍZO DE EVENTUAL APURAÇÃO DE RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA.”

REFERÊNCIA: Art. 61, parágrafo único, c/c art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993, e art. 55 da Lei nº 9.784, de 1999. Parecer nº 4/2013/CÂMARA PERMANENTE CONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, aprovado pelo Procurador-Geral Federal em 24.5.2013.

ORIENTAÇÃO NORMATIVA N. 44, DE 26 DE FEVEREIRO DE 2014:

“I – A VIGÊNCIA DO CONVÊNIO DEVERÁ SER DIMENSIONADA SEGUNDO O PRAZO PREVISTO PARA O ALCANCE DAS METAS TRAÇADAS NO PLANO DE TRABALHO, NÃO SE APLICANDO O INCISO II DO ART. 57 DA LEI Nº 8.666, DE 1993. II – RESSALVADAS AS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI, NÃO É ADMITIDA A VIGÊNCIA POR PRAZO INDETERMINADO, DEVENDO CONSTAR NO PLANO DE TRABALHO O RESPECTIVO CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO. III – É VEDADA A INCLUSÃO POSTERIOR DE METAS QUE NÃO TENHAM RELAÇÃO COM O OBJETO INICIALMENTE PACTUADO.”

REFERÊNCIA: Art. 43, V, e art. 1º, § 2º, XXIII, da Portaria Interministerial CGU/MF/MP nº 507, de 2011, e art. 57, § 3º, c/c art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993. Parecer nº 03/2012/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, aprovado pelo Procurador-Geral Federal em 13.5.2013.

ORIENTAÇÃO NORMATIVA N. 45, DE 26 DE FEVEREIRO DE 2014:

“O ACRÉSCIMO DO VALOR DO CONVÊNIO COM ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS SUBMETE-SE AO LIMITE DO §1º DO ART. 65 DA LEI Nº 8.666, DE 1993. I – O LIMITE DEVE SER AFERIDO PELO COTEJO ENTRE O VALOR TOTAL ORIGINAL DO CONVÊNIO E A SOMA DOS APORTES ADICIONAIS REALIZADOS PELO CONCEDENTE E PELO CONVENENTE. II – O ACRÉSCIMO EXIGE AQUIESCÊNCIA DOS PARTÍCIPES E FORMALIZAÇÃO POR MEIO DE ADITIVO. III – SE HOUVER CONTRAPARTIDA, SEU VALOR SERÁ ACRESCIDO EM EQUIVALÊNCIA AO ACRÉSCIMO REALIZADO NO OBJETO PACTUADO.”

REFERÊNCIA: Art. 65, § 1º, c/c art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993, e art. 24, § 3º, da Portaria Interministerial CGU/MF/MP nº 507, de 2011. Parecer nº 13/2013/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, aprovado pelo Procurador-Geral Federal em 30.9.2013.

ORIENTAÇÃO NORMATIVA N. 46, DE 26 DE FEVEREIRO DE 2014:

“SOMENTE É OBRIGATÓRIA A MANIFESTAÇÃO JURÍDICA NAS CONTRATAÇÕES DE PEQUENO VALOR COM FUNDAMENTO NO ART. 24, I OU II, DA LEI Nº 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993, QUANDO HOUVER MINUTA DE CONTRATO NÃO PADRONIZADA OU HAJA, O ADMINISTRADOR, SUSCITADO DÚVIDA JURÍDICA SOBRE TAL CONTRATAÇÃO. APLICA-SE O MESMO ENTENDIMENTO ÀS CONTRATAÇÕES FUNDADAS NO ART. 25 DA LEI Nº 8.666, DE 1993, DESDE QUE SEUS VALORES SUBSUMAM-SE AOS LIMITES PREVISTOS NOS INCISOS I E II DO ART. 24 DA LEI Nº 8.666, DE 1993.”

Senado promulga resolução que permite participação popular na tramitação de projetos

O Senado promulgou nesta quarta-feira, 10, a resolução n. 26, que cria um mecanismo na página da instituição pelo qual a população poderá participar das discussões sobre as proposições em tramitação na Casa.

Para participar, o cidadão precisará apenas preencher um cadastro virtual. Depois disso, vai manifestar apoio ou discordância em relação ao texto que está em discussão. A cada etapa do processo legislativo será atualizado o número de apoios ou rejeições que a matéria recebeu dos cidadãos.

 Atos do Senado Federal

Faço saber que o Senado Federal aprovou, e eu, Renan Calheiros, Presidente, nos termos do art. 48, inciso XXVIII, do Regimento Interno, promulgo a seguinte

RESOLUÇÃO Nº 26, DE 2013

Estabelece mecanismo de participação popular na tramitação das proposições legislativas no Senado Federal.

O Senado Federal resolve:

Art. 1º O sítio na internet do Senado Federal abrigará mecanismo que permita ao cidadão manifestar sua opinião acerca de qualquer proposição legislativa.

Art. 2º Qualquer cidadão, mediante cadastro único com seus dados pessoais de identificação, poderá apoiar ou recusar as proposições legislativas em tramitação no Senado Federal.

Parágrafo único. No acompanhamento da tramitação legislativa constará, em cada passo, o número de manifestações favoráveis e contrárias à matéria.

Art. 3º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.

Senado Federal, em 10 de julho de 2013.

Senador RENAN CALHEIROS

Presidente do Senado Federal

[Publicado pelo Editor]

Reação às “Jornadas de Junho” passa pelo campo jurídico

Por José Ribas Vieira, Cecilia Caballero Lois, Vanice Lirio do Valle e Margarida Lacombe

A celebração de 25 anos da Carta de 1988 parecia alcançar uma sociedade num clima de consolidação democrática e pacificação das relações, construído no leito da Constituição-Cidadã. Eis que, à conta de uma decisão administrativa infeliz de aumento de tarifas de ônibus, deflagra-se por todo o país uma reedição das “Jornadas de Junho”, com a população nas ruas, num movimento que se inicia com a resistência ao aumento de tarifas, e culmina por vocalizar um conjunto de outros reivindicações que compreendem desde a ética na vida pública, o combate à corrupção, a melhoria dos serviços públicos essenciais, etc.

O fenômeno tomou de surpresa a classe política, que perplexa — diante da intensidade da mudança, da quietude às dezenas de milhares de pessoas às ruas — buscou construir soluções a partir do tratamento jurídico-institucional da pauta expressa nas manifestações por todo o país. Assim, da natimorta proposição formulada pela Presidente, de convocação de uma “Constituinte exclusiva” dedicada à reforma política, passando pela convocação de um plebiscito orientado à consulta à população sobre os parâmetros aplicáveis a essa mesma reforma[1]; compreendendo ainda proposta de emendas constitucionais[2] e legislação de toda ordem[3]; quase todas as reações institucionais às “Jornadas de Junho” envolvem o campo jurídico.

Curiosamente, a aferição pela doutrina da viabilidade constitucional dos mecanismos cogitados tem se dado numa perspectiva estritamente jurídica, que não denota maior comunicação com a diagnose empreendida pela sociologia e pela ciência política, ignorando que o tema transcende as fronteiras do jurídico, e não pode ser adequadamente compreendida a partir de uma perspectiva parcial.

A incorporação no imaginário da sociedade brasileira da estabilidade institucional e da normalidade na dimensão representativa do princípio democrático[4] tematizou na esfera do Direito a segunda dimensão desse mesmo vetor — aquela da participação. O Direito Administrativo foi o primeiro a incorporar esse debate, explorando mecanismos institucionais destinados à viabilização da participação cidadã na formulação das escolhas públicas[5]; escolhas essas que, como se sabe, implicam sempre em inclusões e exclusões. Avança-se na reflexão, temática da participação à governança pública, até a enunciação de um direito fundamental à boa administração[6], que teria na ampliação dos autores das decisões, um elemento de qualificação técnica e de legitimação dessas mesmas opções estratégicas.

O debate alcança o Direito Constitucional por duas distintas provocações: de um lado, a inequívoca opção da Carta de 1988 pela necessidade de edificação plural de programas de ação do Estado[7]; de outro, a necessidade de incremento de legitimidade de decisões que envolvam a cunhagem de sentido do mesmo Texto, em tempos de construtivismo constitucional. Mais do que dar vida aos preceitos que aludem expressamente à participação; o que se busca é a consolidação de práticas institucionais do poder organizado que contemplem essa abertura aos atores sociais.

Se no Legislativo esse viés se tem por claro e há mais tempo — iniciativa popular de leis e as audiências públicas no curso do processo deliberativo são ferramentas conhecidas no âmbito do Parlamento — o mesmo não se pode dizer no que toca às demais funções. Todavia, o isolamento institucional, fundado na pretensão de purismo técnico que caracterizavam tanto função administrativa quanto a judiciária não resistiu às exigências da sociedade do conhecimento.

Adentram ao cenário mecanismos que buscam criar um canal de comunicação entre instâncias do poder organizado; e deste com as diversas forças representadas na sociedade.

No campo da Administração Pública, a chamada à superação dos riscos do Estado fragmentado se dá pela recuperação dos ideais de coordenação entre instâncias de governo e sociedade. Os instrumentos por excelência serão os colegiados e conselhos com representação da sociedade; e ainda as consultas e audiências públicas, onde supostamente se traria esses novas partícipes do processo de deliberação das estratégias de ação estatal.

Mesmo o Judiciário não se mostra infenso a essa onda de valorização da coletivização das decisões. Assim, o velho debate em torno da legitimidade das decisões judiciais se vê transposto da lógica da representação argumentativa reivindicada pelo STF, para estratégias mais abrangentes de conquista deste mesmo signo, como a realização de audiências públicas, sempre inauguradas com o destaque de sua importância como elemento legitimador das decisões[8].

De outro lado, a tentativa de superação de eventuais impasses entre as diversas instâncias de poder organizado — que podem conduzir a um enfraquecimento da própria autoridade do STF — introduziram na realidade brasileira a prática dos diálogos institucionais[9], onde se pretende construir a efetividade do texto a partir de uma perspectiva de indução e colaboração recíproca.

Elemento inegável nessa trajetória do instrumental teórico que o direito vai oferecer à participação, é uma incorporação desses virtuais novos interlocutores a uma lógica de funcionamento que é pré-definida pelo próprio desenho institucional que se afigura familiar a Executivo, Legislativo e Judiciário. Aqueles que se somam à deliberação ordinária do poder (legislação, escolhas administrativas e jurisdição) se veem integrados a esses jogos não segundo padrão de manifestação que lhe seja natural, mas a partir de uma dinâmica, regras e de uma linguagem que não é a deles (agentes sociais), mas sim a do poder organizado. Dá-se aí uma insuperável tensão entre uma sociabilidade fluida e livre, e uma institucionalidade rígida e organizada, como assinalado por Janine Ribeiro[10]. O bloqueio à expressão livre dessa sociabilidade se dá pela pretensão do poder de seu enquadramento na rigidez institucional.

Essa tensão inerente ao diálogo entre a sociedade livre e plural e a institucionalidade formal e hierarquizada não é sequer percebida pelo Direito, que tem muito mais identidade com estes últimos atributos que com a flexibilidade dos primeiros. Falta ao Direito tradicional, como técnica pura, aptidão para reformular a relação entre Estado e sociedade a partir de uma perspectiva efetivamente dialógica, horizontal e firmada na consensualidade. Disso decorre uma baixa adesão à proposta de integração da sociedade a uma arena de debates onde o diálogo se revela enfraquecido pela pouca informação quanto aos elementos que integram uma determinada problemática, e pela ausência de um vocabulário comum que permita o real estabelecimento da comunicação.

Nos recentes episódios das manifestações de junho, a resposta do direito envolve, curiosamente, um conjunto de deliberações que supostamente ecoam as palavras de ordem das ruas — mas decodificam esse querer coletivo a partir de sua própria perspectiva, traduzindo-o num código que não tem (necessariamente) sentido para a sociedade nas praças. Tomemos por exemplo a já referida PEC 90/11, que afirmando constitua o transporte um direito social, pretende incorporar pela via da proteção jurídica, o reclamo da sociedade pela má prestação do serviço neste campo. Tal deliberação se traduz em resposta simbólica — posto que evidente a distância entre a enunciação de um direito social e a sua garantia com qualidade na realidade da vida.

Segunda ilustração interessante dessa falta entrosamento entre as respostas no âmbito do direito e os reclamos da sociedade desperta é a própria convocação do plebiscito no tema da reforma política, encaminhada ao Parlamento pela Presidente da República em 2/07/2013. A quantidade de variáveis envolvidas na mensagem já revela que a consulta popular cogitada envolve muito mais do que um voto de repúdio ao sistema hoje vigente — e essa era, na verdade, a mensagem da ruas: isso que se tem não é o que se deseja. É natural que o manejo de um instituto como o do plebiscito desperte indagações no que toca aos seus efeitos jurídicos[11]; a questão está em que essas dificuldades técnicas são ininteligíveis para a massa nas ruas, e podem soar como um simples exercício de bloqueio pelo direito, que tendo a sua origem no povo, não deveria se pôr como mecanismo de embaraço ao seu próprio querer[12].

Se as Jornadas de Junho no Brasil dos 25 anos da Constituição de 1988 representam o despertar da Cidadania que em sua promulgação a ela se associava inclusive no apelido emprestado por Ulisses Guimarães (a Constituição-Cidadã), é preciso que o construtivismo constitucional reencontre esse caminho para investir igualmente no braço dos direitos, e naquele da política que não se resume à partidária, mas que compreende a manifestação democrática do povo nas ruas, mas também o provimento da incorporação dessa vontade popular à deliberação pública. Limongi[13] destaca a despolitização da última década, com a perda pela sociedade do sentimento de pertencimento a esse cenário onde se formulam as escolhas públicas. O despertar das ruas evidencia uma superação desse estado de anestesia em relação à vida política — o que reclama de outro lado, uma revisão das instituições no sentido de viabilizar essa nova práxis, onde mesmo as escolhas alocativas associadas à proteção de direitos fundamentais decorram não de um obscuro critério tecnocrático, mas de um processo de formulação de prioridades nas escolhas trágicas que o mundo da vida reclama.

O constitucionalismo democrático destacado por Post e Siegal[14] envolve justamente o reconhecimento dessa indispensável oxigenação do sentido constitucional a partir de um diálogo com os seus destinatários que permita que o desejo de mudança não se transforme em violência, mas encontre seus canais de vocalização junto às estruturas do poder. A manifestação democrática dos reais detentores do poder é de ser vista não como uma ameaça à estabilidade das instituições, mas como um lembrete de que estas estão a serviço do povo, e portanto, devem ser receptivas às suas percepções e demandas. É nessa adaptação das estruturas institucionais postas pela Teoria do Estado e da Constituição mais tradicionais aos reclamos da cidadania desperta que o Direito tem um papel relevante de equilibrar o caráter democrático do Estado, com o per legem e sub legem do agir do poder que se consolidaram como conquistas históricas.

Se o Direito é ciência que pretende ordenar o convívio social, ele não se pode construir sem uma visão real, enriquecida pelas demais ciências sociais, dessa coletividade sobre a qual ele pretende incidir.

25 anos de Constituição Brasileira são uma conquista democrática — mas o grande desafio que os próximos 25 anos nos reservam é a aproximação entre Direito e Política — ambos com as devidas maiúsculas.


[1] A proposta encaminhada pela Presidente da República em 2/07/2013 ao Parlamento sugere a convocação de um plebiscito que compreenda 5 pontos: 1) financiamento das campanhas; 2) definição do sistema eleitoral; 3) preservação eleição de suplentes para o Senado Federa; 4) manutenção das coligações partidárias como possibilidade para os pleitos; e 5) fim do voto secreto no Parlamento.

[2] Mereceram impulso junto ao Parlamento, provocadas pelas manifestações de junho passado, a PEC 90/11, que inclui o transporte como direito social e a PEC 349/01, que visa abolir o voto secreto na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.

[3] No campo das iniciativas legislativas, vale indicar a aceleração no processamento do PL 6616/09, enviado pelo Executivo durante o governo Lula, que torna corrupção crime hediondo; e o substitutivo do deputado André Figueiredo (PDT-CE) ao Projeto de Lei 323/07, que vincula a aplicação de recursos originários de royalties de petróleo à educação e saúde.

[4] É de Barroso a afirmação de que o sinal mais candente do sucesso institucional da Constituição de 1988 foi sua aptidão para conduzir o país e o exercício da politica em momentos de crise, sem que se cogitasse de qualquer rutura na normalidade institucional (BARROSO, Luis Roberto, “Vinte anos da constituição brasileira: o Estado a que chegamos”, disponível em http://www.migalhas.com.br/arquivo_artigo/art20081127-03.pdf, acesso em 7 de janeiro de 2010.).

[5] É de Moreira Neto a incorporação ao cenário doutrinário brasileiro da ideia de consensualidade como estratégia de desenvolvimento da função administrativa, apartando-se de uma velha compreensão da relação entre Estado e cidadania fundada em relações verticais e de subordinação (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro paradigmas do Direito Administrativo pós-moderno. Legitimidade – finalidade – eficiência – resultados. Belo Horizonte: Editora Forum, 2008).

[6] VALLE, Vanice Regina Lírio do. Direito fundamental à boa administração e governança. Belo Horizonte: Editora Forum, 2011.

[7] As referências a um dever de parte da sociedade para com a promoção da seguridade social, da proteção à infância e adolescência – dentre outras –permeiam todo o texto constitucional, evidenciando que a delimitação do sentido daqueles direitos é atividade de interpretação constitucional que não prescinde do concurso da cidadania.

[8]VALLE, Vanice Regina Lírio do (org.). Audiências públicas e ativismo: diálogos sociais no STF. Belo Horizonte: Editora Forum, 2012.

[9] SILVA, Cecília de Almeida, MOURA, Francisco, BERMAN, José Guilherme, VIEIRA, José Ribas, TAVARES, Rodrigo e VALLE, Vanice Regina Lírio do. Diálogos institucionais e ativismo. Curitiba: Juruá, 2010.

[10]RIBEIRO, Renato Janine. “O movimento que pareceu sair do nada”, Jornal Valor Econômico, 24/06/2013; e “Marina Silva e as cidadanias perdidas”, publicado no mesmo veículo, 1º/07/2013.

[11]A entrevista do Min. Gilmar Mendes à Folha de São Paulo em 1o/07/2013 evidencia as dificuldades não só de caráter operacional para a realização em si do plebiscito, mas ainda o conjunto de variáveis relevantes ainda não equacionadas acerca em especial, dos efeitos do ali deliberado sobre a atuação posterior do Congresso Nacional.

[12] É de se ter em conta que mesmo o conceito de cláusulas pétreas insculpidas na Carta de 1988, tão caro aos juristas, suscita ainda o debate em torno do “governo dos mortos”. Se essa contradita se põe entre os técnicos, com maior razão a perplexidade se porá em relação à cidadania.

[13] LIMONGI, Fernando. “Vontade popular pronta e acabada é presunção”, publicado no Jornal Valor Econômico de 1o/07/2013.

[14] POST, Robert and SIEGAL, Reva B., Roe Rage: Democratic Constitutionalism and Backlash. Harvard Civil Rights-Civil Liberties Law Review, 2007; Yale Law School, Public Law Working Paper No. 131. Disponível em SSRN: http://ssrn.com/abstract=990968, acesso em 2/07/2013.