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Estabilidade de servidor não é garantia de impunidade

A estabilidade no emprego é o sonho de milhares de trabalhadores que batalham por uma vaga no serviço público. A garantia protege o servidor de pressões hierárquicas e políticas. Resguarda também a própria administração, assegurando a continuidade dos serviços.

As críticas à estabilidade funcional são inúmeras. Muitos acreditam que ela favorece a baixa qualidade do serviço público, uma vez que o servidor estável não teria compromisso com produtividade e eficiência. Contudo, a própria legislação traz uma série de deveres e proibições que, se não observados, geram punição. Da simples advertência à demissão, tudo depende da natureza e da gravidade da infração, do dano causado, das circunstâncias e dos antecedentes funcionais.

Em 2011, a administração pública federal aplicou 564 punições administrativas expulsivas do serviço público. Foram 469 demissões, 38 cassações de aposentadoria e 57 destituições. Até setembro de 2012, foram mais 394 expulsões. Desde 2003, quando a Controladoria Geral da União (CGU) começou a registrar os dados, foram aplicadas 3.927 penalidades máximas.

De acordo com o relatório da CGU, entre 2003 e 2011, quase 32% das punições foram aplicadas por uso indevido do cargo público e 19% por improbidade administrativa. Abandono de cargo (falta injustificada por mais de 30 dias consecutivos) motivou 8,6% das expulsões, seguido de recebimento de propina (5,5%) e desídia (4,8%), que é desleixo, negligência ou descaso com o trabalho. Os outros 30% saíram por motivos variados, como acumulação ilegal de cargos, aplicação irregular de dinheiro público e dilapidação de patrimônio.

Legislação
O artigo 41 da Constituição Federal (CF) estabelece que o servidor é estável após três anos de exercício no cargo. A partir daí, só pode perder o emprego em três hipóteses: por decisão judicial transitada em julgado, após processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa e mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

A Lei 8.112/90 – Estatuto do Servidor – traz no artigo 116 os deveres dos servidores públicos, e no artigo 117 lista as proibições. As penalidades, no artigo 127, são seis: advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão e de função comissionada. Já o artigo 132 estabelece os casos em que deve ser aplicada a pena de demissão.

O servidor que descumprir seus deveres ou violar as proibições pode ser punido administrativamente, por meio de Processo Administrativo Disciplinar (PAD). Geralmente, quem é punido nessa esfera recorre ao Judiciário, principalmente quando aplicadas as penas mais graves, que são demissão e cassação de aposentadoria ou disponibilidade.

Na administração federal, as demissões são efetivadas com a publicação de portaria assinada pelo ministro de estado ao qual está subordinado o órgão do servidor. O ato do ministro é contestado no STJ por meio de mandado de segurança. A competência para julgar esses processos é atualmente da Primeira Seção, especializada em direito público.

Até abril de 2010, tais casos competiam à Terceira Seção, especializada em matéria penal, que também julgavam questões relativas a servidores públicos. Para conter a sobrecarga de processos no colegiado penal, o regimento interno foi alterado, mas a Terceira Seção permaneceu com os casos que já haviam sido distribuídos antes da mudança.

Só este ano, o STJ julgou quase cem processos de servidores contra demissões aplicadas pela administração. Confira as principais decisões.

Demissão obrigatória
A 1ª Seção consolidou o entendimento de que “a administração pública, quando se depara com situações em que a conduta do investigado se amolda às hipóteses de demissão ou cassação de aposentadoria, não dispõe de discricionariedade para aplicar pena menos gravosa por se tratar de ato vinculado” – ou seja, é obrigada a demitir.

Com base nessa tese, a Seção manteve a demissão de agentes administrativos do Ministério da Fazenda. Eles permitiram o pagamento irregular de valores retroativos a aposentados em processos fraudulentos, inclusive com falsificação de assinaturas e de portarias.

Eles alegaram falta de proporcionalidade e razoabilidade na punição, e inexistência de prejuízo ao erário. Para a maioria dos ministros, o prejuízo é evidente, porque os valores indevidos foram pagos e não retornaram aos cofres públicos. Entenderam que ficou comprovada a gravidade das condutas apuradas e que a pena de demissão foi adequadamente aplicada.

Nesse caso, o ministro Napoleão Nunes Maia Filho ficou vencido. Ele concedia a segurança para reintegração dos demitidos, permitindo a aplicação de pena menos severa. O ministro considerou que os servidores tinham mais de 34 anos de serviço público sem punição administrativa anterior (MS 12.200).

Improbidade administrativa
A 1ª Seção decidiu que é possível condenar servidor à cassação de aposentadoria em PAD por fato previsto na Lei de Improbidade Administrativa (LIA – Lei 8.429/92). Para a maioria dos ministros, não há incompatibilidade entre o artigo 20 da LIA e os artigos 127 e 132 da Lei 8.112.

Com esse entendimento, a Seção manteve a cassação de aposentadoria de ex-auditor fiscal da Receita Federal, condenado em PAD por deixar de lançar tributos em benefício de diversas empresas. Incialmente, a comissão impôs a pena de demissão do servidor.

Como ele aposentou-se antes da conclusão do PAD, houve retificação do ato para cassar a aposentadoria. De acordo com o artigo 134 da Lei 8.112, “será cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do inativo que houver praticado, na atividade, falta punível com a demissão”.

O ministro Herman Benjamin, relator do caso, destacou que o artigo 132, inciso IV, do Estatuto do Servidor prevê a pena de demissão para servidores que tenham incidido em improbidade administrativa. “A redação é anterior à atual Lei 8.429, mas está distante de significar ausência de tipicidade da conduta”, afirmou no voto.

Segundo Benjamin, da interpretação sistemática do artigo 20 da LIA, combinado com os artigos 37 e 41 da Constituição e a Lei 8.112, conclui-se que não foi abolido nenhum dispositivo legal que estabeleça pena de demissão. “É inconcebível que uma lei redigida para coibir com maior rigor a improbidade administrativa no nosso país tenha terminado por enfraquecer sua perquirição”, analisou.

“O artigo 20 não está dizendo que é só por sentença transitada em julgado que se pode demitir. O que ele está dizendo é que a pena de demissão imposta numa ação de improbidade só se efetiva depois do trânsito em julgado”, complementou o ministro Teori Zavascki (MS 16.418).

Pena mais grave
O servidor público pode sofrer pena ainda mais grave do que a sugerida por comissão disciplinar. A 3ª Seção manteve pena de demissão a ex-servidor da Previdência Social, apesar de a comissão de processo disciplinar ter sugerido a aplicação de 90 dias de suspensão. Seguindo voto do relator, ministro Marco Aurélio Bellizze, a Seção reconheceu que a imposição da pena mais grave pelo ministro de estado foi fundamentada na existência de dolo por parte do ex-servidor e na gravidade da infração.

No caso, um técnico do seguro social foi apontado em operação da Polícia Federal como envolvido em irregularidades na concessão de benefícios previdenciários. A comissão disciplinar concluiu pela responsabilidade do servidor e sugeriu a pena se suspensão. No entanto, a Consultoria Jurídica do Ministério da Previdência Social concluiu que deveria ser aplicada a pena de demissão.

Ao analisar mandado de segurança do ex-servidor, o ministro Bellizze constatou que o ministro de estado nada mais fez do que aplicar a previsão contida no artigo 168 da Lei 8.112, segundo o qual, “quando o relatório da comissão contrariar as provas dos autos, a autoridade julgadora poderá, motivadamente, agravar a penalidade proposta, abrandá-la ou isentar o servidor de responsabilidade” (MS 14.856).

Punição cumprida e depois agravada
Em outro caso, um analista ambiental contestou sua demissão após o cumprimento de punição imposta anteriormente pelo mesmo fato. O PAD que apurou a prática de concessões irregulares de licenças e autorizações ambientais aplicou suspensão de 75 dias, depois convertida em multa. Após o pagamento, a CGU entendeu que era caso de demissão e determinou a substituição da pena.

Nessas situações, a 3ª Seção entende que, após o encerramento do PAD, não é possível agravar a penalidade imposta, mesmo que a sanção aplicada não esteja em conformidade com a lei ou norma interna. Essa posição tem amparo na Súmula 19 do Supremo Tribunal Federal, que não admite segunda punição de servidor público, decorrente do mesmo processo em que se baseou a primeira.

Além disso, o STJ entende que o PAD só pode ser anulado quando for constatada a ocorrência de vício insanável, ou revisto quando apresentados fatos novos ou circunstâncias posteriores que justifiquem a inocência do servidor punido ou a inadequação da penalidade, que não pode ser agravada. Assim, o analista ambiental foi reconduzido ao cargo (MS 10.950).

PAD contra ex-servidor
A administração pública é obrigada a apurar, por meio de sindicância ou PAD, a responsabilidade civil-administrativa de servidor resultante de sua atuação no exercício do cargo. Caso não o faça, a autoridade competente comete o crime de “condescendência criminosa”, tipificado no artigo 320 do Código Penal.

Com base nessa regra, a 3ª Seção entende que a necessidade de apuração de irregularidades não exclui ex-servidor, que pode ser investigado administrativamente por condutas praticadas quando exerceu o cargo público. Embora não seja mais possível aplicar pena administrativa, a apuração pode ter outros desdobramentos, como remessa de relatório ao Ministério Público para eventual propositura de ação penal ou ação de reparação de danos civis, por exemplo.

Por essa razão, a Seção manteve um PAD instaurado em 2008 contra um procurador federal demitido em 2002. Ele alegou que, sendo ex-servidor, não poderia ser alvo de investigação administrativa. Mas o argumento foi rejeitado (MS 13.916).

Imparcialidade
O servidor que responde a um PAD tem a garantia de imparcialidade dos integrantes da comissão processante. Outro servidor que realizou a sindicância para apurar os fatos ilícitos e emitiu juízo sobre a possível responsabilidade do investigado não pode determinar a instauração do processo e aprovar seu relatório final.

Com esse entendimento, a 3ª Seção anulou, desde sua instauração, um PAD que havia concluído pela demissão de auditor fiscal da Receita Federal. Os ministros não aceitaram que o mesmo servidor destacado para realização da sindicância tivesse instaurado o processo, designado a comissão e aprovado seu relatório final.

Os ministros consideraram que a instauração do PAD envolve, ainda que em caráter preliminar, juízo de admissibilidade, em que é verificada a existência de indícios suficientes da ocorrência de transgressão funcional. Por isso, a legislação traz diversos dispositivos que rejeitam a participação de quem está pessoalmente envolvido nos fatos, comprometendo a imparcialidade da atuação administrativa (MS 15.107).

Proporcionalidade da pena
Uma juíza instaurou processo disciplinar contra um escrivão devido ao arquivamento irregular de 48 cartas precatórias, ocorrido em 1991. A publicação da portaria que o demitiu foi publicada mais de dez anos após o ato de suposta desídia.

Como o crime cometido era de prevaricação, com pena de um ano de detenção, a 2ª Turma entendeu que a pretensão punitiva já estava prescrita. Segundo o artigo 109, inciso V, do Código Penal, ocorre a prescrição da pretensão punitiva em quatro anos quando a pena máxima for de um ano ou, sendo superior, não excede a dois anos.

Além disso, os ministros consideraram “anormal e inadequada” a penalidade de demissão imposta a um servidor com 35 anos de serviços prestados. Conforme o apurado, ele teria deixado de praticar ato de ofício em 1991, consistente em não providenciar os atos que lhe competiam por dever nas respectivas precatórias, só para evitar gastos como despesas de correio. Essa conduta não está entre as hipóteses para as quais a lei prevê a pena de demissão (RMS 27.632).

MS 12200  MS 16418  MS 14856  MS 10950  MS 13916  MS 15107  RMS 27632

[Publicado pelo Editor com informações do STJ e Revista Consultor Jurídico]

Greve ilegal e armada

Por Gustavo Binenbojm

Às vezes o que se cala fala mais que a palavra dita. Enquanto a liderança do movimento grevista de policiais militares anunciava que nenhum companheiro sacaria a arma, um silêncio medonho propalava, sem alarde, que todos estavam armados. Por evidente, só decide não sacar quem porta uma arma.

Policiais e bombeiros militares fizeram surgir um novo tipo de movimento grevista no Brasil: a greve armada. Fazendo tábula rasa do Estado democrático de direito e da legalidade constitucional, os grevistas desafiam as autoridades constituídas e põem em risco, por sua ação ou omissão, a vida e a integridade física, moral e patrimonial dos cidadãos.

Ao que parece, o exemplo baiano foi seguido no Rio de Janeiro e ameaça se alastrar, caso não haja um posicionamento claro por parte das autoridades e da sociedade civil.

Do ponto de vista jurídico, a questão não chega a ser complexa: a Constituição proíbe, no seu art. 142, §3, IV, a sindicalização e a greve de militares. Bombeiros e policiais militares são também servidores públicos militares, não apenas pelo nome, mas porque organizados com base nos princípios de hierarquia e disciplina, tal qual as Forças Armadas.

Ademais, as polícias militares e corpos de bombeiros são forças auxiliares e reserva do Exército, como proclama o art. 144, §6, da Lei Maior. Por fim, o art. 42, §1 da mesma Constituição da República declara textualmente que as disposições do art. 142, §2 e §3, entre as quais a proibição da greve, aplicam-se aos militares dos Estados e do Distrito Federal.

Portanto, justa ou injusta, pacífica ou violenta, a greve de servidores militares será sempre antijurídica e configurará conduta passível de punição administrativa. Penso, no entanto, que duas observações adicionais se fazem necessárias.

A primeira refere-se a certa visão populista de obviar o cumprimento das normas do estado de direito, como se fossem meras formalidades.

É preciso ser sensível ao problema remuneratório e abrir canais legítimos de negociação entre servidores e autoridades. Mas isso não autoriza posturas lenientes, que acabem por incentivar a cultura da ilegalidade como forma de atuação política.

A desobediência civil é medida extrema, admissível apenas em regimes de exceção e casos de insuportável injustiça. Ainda assim, convém lembrar que mesmo em tais situações a desobediência é civil, e não militar.

A segunda observação diz respeito ao mérito do problema. O constituinte foi sábio ao vedar a greve de militares. Não há similitude entre a greve realizada por trabalhadores da iniciativa privada — e mesmo por servidores públicos civis — e a situação peculiar dos militares.

Naqueles casos, a paralisação é reconhecida como único instrumento apto a superar a posição de inferioridade e subordinação dos trabalhadores e estimular maior flexibilidade e compreensão por parte dos empregadores. Já no caso dos militares, a vulnerabilidade é da sociedade civil, que se torna refém de corporações armadas e remuneradas pelos próprios contribuintes para protegê-los.

É preciso encontrar novos meios, civilizados e criativos, de mediação e negociação para endereçar as justas demandas dos nossos servidores militares. Essa não é uma causa corporativa, mas que interessa a todos os cidadãos.

Espanha enfrenta primeira greve de juízes da história do país

juizes-espanhois3Juízes protagonizam a primeira greve na história da democracia espanhola no setor, em reivindicação de mais meios e materiais, assim como melhores salários.

 

A falta de antecedentes levou a que os próprios magistrados fixassem os serviços mínimos que consideram “fundamentais”, depois que o Conselho Geral do Poder Judiciário renunciasse a estabelecê-los ao considerar que o protesto não tem cobertura legal.

 

Assim, a jornada de greve de 24 horas não afetará as causas com presos, os casos de violência machista, assuntos relacionados com menores ou o internamento de doentes mentais.

 

Fonte: Reuters

 

[Publicado pelo Editor]

Servidor público em estágio probatório: greve e exoneração

A Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 226966/RS, manteve, por maioria, acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, que concedera mandado de segurança para reintegrar servidor público exonerado, durante estágio probatório, por faltar ao serviço em virtude de sua adesão a movimento grevista.

 

Entendeu o Tribunal de Justiça que a participação em greve — direito constitucionalmente assegurado, muito embora não regulamentado por norma infraconstitucional — não seria suficiente para ensejar a penalidade cominada. O ente federativo recorreu ao STF sustentando que o art. 37, VII, da CF seria norma de eficácia contida e, desse modo, o direito de greve dos servidores públicos dependeria de lei para ser exercido. Além disso, tendo em conta que o servidor não gozaria de estabilidade (CF, art. 41), aduziu que a greve fora declarada ilegal e que ele não comparecera ao serviço por mais de 30 dias.

 

O STF considerou que a inassiduidade em decorrência de greve não poderia implicar a exoneração de servidor em estágio probatório, uma vez que essa ausência não teria como motivação a vontade consciente de não comparecer ao trabalho simplesmente por não comparecer ou por não gostar de trabalhar. Revelaria, isso sim, inassiduidade imprópria, resultante de um movimento de paralisação da categoria em busca de melhores condições de trabalho. Assim, o fato de o recorrido estar em estágio probatório, por si só, não seria fundamento para essa exoneração. Vencidos os Ministros Menezes Direito, relator, e Ricardo Lewandowski que proviam o recurso para assentar a subsistência do ato de exoneração por reputar que servidor em estágio probatório, que aderira à greve antes da regulamentação do direito constitucionalmente reconhecido, não teria direito à anistia de suas faltas indevidas ao serviço.

 

Fonte: Informativo STF n. 528/2008

 

[Publicado pelo Editor]

O direito da sociedade de ter segurança

Por Ives Gandra da Silva Martins


Tenho, em minha vida profissional, repetidas vezes defendido direitos da Polícia Civil assegurados pela Constituição e nem sempre respeitados.

 

Já ofertei pareceres, sem remuneração, à associação dos delegados e a delegados da Polícia Federal, entendendo, em um deles, que, por pertencer à carreira jurídica, conforme antigo artigo 135 da Constituição, o delegado deveria receber os mesmos subsídios de magistrados e membros do Ministério Público; em outro, que ao policial está constitucionalmente garantido o adicional de periculosidade, como aos empregados que trabalham em fábricas de armas, visto que correm até mais risco em suas funções.

 
Por outro lado, em manifestações públicas, tenho me pronunciado a favor da competência exclusiva dos delegados de polícia para condução dos inquéritos policiais, afastando aquela pretendida pelo Ministério Público.

 

Sinto-me, pois, à vontade para contestar o seu direito de greve.

 

Reconheço que muitos constitucionalistas entendem que as normas restritivas do direito devem ser interpretadas de forma também restrita e que, no título V da Constituição, o direito de greve está apenas e expressamente proibido para os militares das Forças Armadas (artigo 142, inciso IV).
Apesar de hospedar essa linha de raciocínio e defendê-la, no caso específico da polícia a minha interpretação segue outro caminho, por considerar que o direito de greve, se conformado como igual ao das demais categorias funcionais, de rigor, representaria uma restrição de direitos da sociedade e da cidadania.

 

Por linha diversa daquela do ministro Eros Grau – mas concordando com sua decisão antecipatória, que impôs a volta imediata ao funcionamento do serviço público pelos policiais em greve-, entendo que a segurança pública é um direito que a sociedade deve exigir do Estado e que este deve prestar-lhe.
Tanto assim que pode o Estado cobrar taxas por serviços públicos disponibilizados à população, mas não pode cobrar taxas de serviço de prestação obrigatória, como é o caso da segurança à comunidade.

 

Por outro lado, é de lembrar que todo o regime jurídico disciplinado no título V da Constituição Federal, com o título “Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas”, também denominado “Regime Constitucional da Estabilidade Democrática e da Solução das Crises”, é voltado a assegurar ao povo que, no Estado democrático de Direito, haja segurança contra crises institucionais e defesa externa (mecanismos do Estado de defesa e de sítio e atuação das Forças Armadas) e a conter a insegurança interna provocada pela atuação de criminosos, em todas as áreas.
Ora, se há o direito da sociedade de exigir segurança do Estado, não podem aqueles que, por vocação, decidiram servir à pátria, ofertando segurança à sociedade, nulificar, mediante greve, esse direito e impedir que ele seja assegurado pelo ente estatal.

 

Em outras palavras, o princípio explícito da vedação do direito de greve aos militares das Forças Armadas, a meu ver, é um princípio implícito para todas as forças componentes do elenco de agentes de segurança do artigo 144 da Constituição, pois o direito de greve, se concedido, representaria, de rigor, uma restrição do direito da sociedade de exigir segurança ofertada pelo Estado.

 

Dessa forma, minha linha de raciocínio – de que as restrições de direito devem ser interpretadas também de forma restritiva – é nítida, mas, neste caso, o direito da sociedade prevalece sobre o direito do servidor público, pois, para mim, a vedação do direito de greve é princípio implícito da Constituição Federal, para todos os que, por vocação, decidiram servir o povo, oferecendo segurança pública.

 

Pela primeira vez, divirjo dos valorosos integrantes da Polícia Civil, adotando posição contrária às suas pretensões, embora entenda que, pela atividade de risco que exercem, deveriam ser mais bem remunerados.