Archive for the ‘Captura’ Category

Uso político de órgãos reguladores cria déficit republicano

Por Farlei Martins Riccio

A análise da ação regulatória do Estado a partir da teoria de incentivos e de grupos de interesses demonstra que a regulação exógena da economia pode ser foco de “falhas de governo”, na medida em que uma determinada política pública pode proteger os agentes regulados em detrimento do bem-estar social, acarretando no que os teóricos da escola de Chicago (George J. Stigler, Richard A. Posner e S. Peltzman) denominam de captura do órgão regulador.

Todavia, a captura pode ser de natureza política, quando, por lei ou ato administrativo, a administração central do Estado retira do órgão regulador competência ou restringe sua autonomia administrativa.

É de se recordar que a necessidade de uma maior autonomia do órgão regulador frente à administração central do Estado reside, principalmente, no fato da regulação econômica possuir um conteúdo técnico-científico, a fim de estabelecer o funcionamento equilibrado do mercado e discipliná-lo com um maior grau de racionalidade e eficiência na alocação de bens e serviços. Com isso, preservam-se as entidades de valorações políticas indevidas, demarcando um espaço de legítima discricionariedade, com predomínio de juízos técnico-científicos.

No modelo brasileiro de regulação da economia os níveis de captura política dos órgãos reguladores tem evoluído de modo preocupante e que tem ocorrido, basicamente, pelo bloqueio de recursos orçamentários e pela nomeação de dirigentes por critérios políticos e não técnicos.

Temos defendido que a captura política dos órgãos reguladores, além de acarretar um risco sistêmico para o setor regulado, cria um déficit republicano na atuação do Estado, incompatível com o modelo constitucional em vigor.

Com efeito, de acordo com as modernas teoria políticas neorrepublicanas, os instrumentos empregados pelo Estado no exercício do poder devem ser não manipuláveis. Em outras palavras, precisam ser desenhados para a promoção de certos bens públicos e tem que ser relutantes ao seu emprego arbitrário.

Assim sendo, o Estado republicano ideal tem que operar de acordo com restrições constitucionais e legais que contribuam para prevenir a manipulação dos instrumentos políticos por interesses dissociados dos interesses públicos.

A captura política dos órgãos reguladores — e aqui podemos incluir o Banco Central do Brasil — rompe com essas medidas estabilizadoras da república, pois faz aumentar a presença da vontade arbitrária da administração central do Estado no exercício do poder regulatório técnico atribuído aos órgãos reguladores para disciplina do mercado e da economia.

Embora o marco regulatório de alguns órgãos tenha contemplado expressamente instrumentos republicanos de contestabilidade e não manipulabilidade do poder regulatório, a manutenção desse perfil dependerá, para sua estabilidade e segurança, de uma ampliação pelo ordenamento jurídico e de uma garantia política, a partir de uma liderança que reafirme continuamente o objetivo de fortalecer a autonomia administrativa dos órgãos reguladores, superando, assim, eventual déficit republicano.

[Publicado originalmente no Consultor Jurídico, 12.10.14]
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A crise do Estado regulador

Por Farlei Martins Riccio

A inovação da ação regulatória moderna reside no fato da mesma possuir um conteúdo mais amplo e variado, bem como ter sua atividade desempenhada por entidades públicas com considerável autonomia administrativa e financeira, em relação à administração direta do Estado. Por inspiração do direito norte-americano, recebem essas entidades a denominação de agências reguladoras independentes. Nesse contexto, é atribuídas a essas entidades um complexo de funções específicas de natureza normativa (edição de normas técnicas com força de lei), executivas (executar as leis votadas pelo legislativo e conduzir as atividades governamentais) e judicantes (condução de investigações de condutas irregulares dos agentes regulados e o julgamento de litígios inerentes à atividade objeto da regulação).

No Brasil, a regulação por meio de entidades públicas independentes institucionalizou-se na década de 1990, a partir do lançamento, pelo governo federal, do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE, que definiu os objetivos e estabeleceu as diretrizes da reforma administrativa do Estado, visando à reconstrução da regulação pública em bases modernas e racionais. No âmbito econômico, a regulação por meio de entidades públicas independentes teria por finalidade principal estabelecer o funcionamento equilibrado do mercado, sem a figura da concorrência desleal; enquanto que no âmbito social, o que se pretendia era atender ao interesse coletivo, especialmente no tocante aos direitos dos usuários dos serviços públicos.

A necessidade de uma maior autonomia frente à administração central do Estado visa a preservar as entidades de valorações políticas indevidas, demarcando um espaço de legítima discricionariedade, com predomínio de juízos técnicos. De um modo geral, o marco legal das entidades garante essa autonomia por meio de outorgas de prerrogativas político-administrativa e econômico-financeira. A primeira protege os dirigentes contra a destituição da função, tendo em vista a investidura em mandato por prazo fixo. Quanto à autonomia econômico-financeira, procura-se conferir às entidades, além das dotações orçamentárias gerais, a arrecadação de receitas provenientes de outras fontes, como taxas de fiscalização e regulação ou participações em contratos e convênios.

No entanto, a par de sua importância para o estabelecimento de um mercado justo e equilibrado, disciplinado com um maior grau de racionalidade e eficiência na alocação de bens e serviços, o surgimento de tais entidades foi, pouco a pouco, sendo capturado politicamente nos dois governos do PT que se sucederam. Essa captura ocorreu basicamente pelo bloqueio de recursos orçamentários, acarretando a redução de sua eficácia, e pela nomeação dos dirigentes por critérios políticos, e não técnicos, transformando-as rapidamente em cabide de empregos para acomodar aliados do governo.

Para o bom funcionamento do Estado regulador, é imprescindível uma liderança política sustentada e consistente, que reafirme continuamente o objetivo do governo de fortalecer a atuação das agências reguladoras e o marco regulatório estabelecido, além de um compromisso dos governantes para tornar o Estado mais transparente e ético.

[Publicado originalmente no jornal O Globo, 9.10.2014]

Orçamento virtual das agências reguladoras

Reportagem da revista Época de 17.11.2008 (Edição nº 548) mostra que do total de recursos previstos no Orçamento federal para todas as atividades, o governo bloqueia em média 1,5%. No caso das agências, levantamento do site Contas Abertas mostra que, neste ano, 77% do dinheiro reservado para agências está bloqueado. Conclusão: falta dinheiro para os órgãos encarregados de fiscalizar e regular setores essenciais da economia.

 

Recorda a reportagem que no governo Lula, a independência das agências sofreu resistência ideológica. De lá para cá, as agências passaram a sofrer de anemia crônica. O mandato fixo dos dirigentes é outro problema recorrente para o atual governo, uma vez que só podem ser removidos em duas hipóteses: se renunciarem ou se ficar comprovada a prática de crime ou infração disciplinar grave. Nem o Congresso, de onde saem aprovados, tem poder para demiti-los. “A idéia dos mandatos fixos, inspirada no modelo americano, é preservar a autonomia das agências e protegê-las de interesses políticos”, diz o advogado Gustavo Binenbojm, professor de Direito Administrativo da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) e colaborador do blog: “Importamos um modelo sem os acessórios, que são os mecanismos para aumentar a transparência e o controle externo.”

 

O contingenciamento do orçamento das agências é um exemplo de captura política do órgão regulador, tema já comentado neste blog por ocasião da crise área que afetou a Agência Nnacional de Aviação Civil – ANAC:

 

Suspeita de captura política na ANAC

Posted 5 Junho, 2008

 

Captura política na ANAC – 2

Posted 6 Junho, 2008

 

Captura política na ANAC – 3

Posted 7 Junho, 2008

 

Regular as agências reguladoras?

Posted 16 Junho, 2008

 

Regular as agências reguladoras? – 2

Posted 18 Junho, 2008

 

Veja abaixo infográfico elaborado pela revista Época com dados sobre o orçamento das agências e a missão de cada uma delas.

 

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[Publicado pelo Editor]

Regular as agências reguladoras? – 2

Editorial do jornal O Estado de São Paulo (Loteamento de agências, 18.06.2008):

 

Desde o início do primeiro mandato, o governo do presidente Lula vem trabalhando para destruir o sistema de agências reguladoras. Agências desse tipo, existentes em países desenvolvidos, são órgãos de Estado, não de governo. Devem funcionar com independência política, proporcionando estabilidade e previsibilidade às condições de investimento em setores básicos, como energia, transportes e telecomunicações. O presidente Lula e seus principais auxiliares nunca aceitaram essa concepção, assim como jamais aceitaram os critérios de impessoalidade e competência na gestão pública.”

Regular as agências reguladoras?

Por Farlei Martins Riccio

 

Editorial da Folha de São Paulo (Regular as agências, 15.06.2008) aponta que o envolvimento da Anac e da Anatel em negócios “estratégicos” põe em xeque a autonomia que é essencial para o modelo de intervenção regulatória do Estado.

 

Segundo o editorial há um descompasso entre o mérito de um sistema de regulação baseado na independência e a realidade do modelo adotado no Brasil. Cita os casos do “apagão” elétrico de 2001, do “apagão” aéreo de 2006-2007, a compra da Brasil Telecom pela Oi, e o recente caso Varig, para evidenciar a captura das agências brasileiras, tanto pelos agentes econômicos regulados como pelo governo. Propõe a revisão do modelo, não para retirar-lhes atribuição como pretende o projeto de lei nº 3.337, mas sim para salvar o que resta de independência.

 

Na mesma edição do periódico, especialistas debatem os limites para atuação do governo nas agências reguladoras (Agências precisam de pressão, diz professor).

 

Ronaldo Fiani, da Universidade Federal do Rio de Janeiro, argumenta que o modelo regulatório brasileiro é contraditório e defende a intervenção.

 

“Criou-se uma convicção generalizada de que agência reguladora não deve sofrer pressões. Agência que não sofre pressão regula mal. Ela tem de ser pressionada por consumidores, empresas e até pelos governos, se atua de forma lenta. A questão é o tipo de pressão que pode ser feita”.


Paulo César Coutinho, da Universidade de Brasília, acredita que o modelo teve um projeto adequado – a implantação errada é que enfraquece as agências e as leva a apresentar desempenho muito irregular. Um dos maiores problemas, na sua visão, é justamente a ingerência do Poder Executivo. Tais excessos têm fundo ideológico, para o especialista.

 

“O PT sempre foi contra as privatizações. O entendimento do partido é que, uma vez que os setores foram privatizados, o governo precisaria ter um controle sobre eles. A independência das agências vai contra a maneira centralizada com que o PT gere o Estado. Também havia a idéia de que, como os antigos diretores das agências haviam sido indicadas por Fernando Henrique Cardoso, essa seria uma forma de o ex-presidente usurpar a implementação do programa de governo de Lula e a gestão de setores estratégicos da economia do país.”

 

O mesmo tema é tratado pelo O Estado de São Paulo (Pressão do governo asfixia agências, 15.06.2008). Criadas para atuar com independência e garantir regras estáveis a investidores e consumidores, afirma o jornal que as agências têm sido asfixiadas por intervenções do Executivo, contingenciamento de verbas, nomeações políticas e quadros incompletos de diretoria.

 

Segundo Wanderlino Teixeira de Carvalho, presidente da Associação Brasileira das Agências Reguladoras, ao contrário da Anac, onde a intervenção foi explícita, nos demais casos, o enfraquecimento das autarquias ocorre de forma indireta. Sem recursos, diz ele, as agências ficam sem capacidade para fiscalizar os serviços e regulamentar os setores. Esse é um ponto crucial na atração de investimento em qualquer país, afirmam especialistas.

Para Jerson Kelman, diretor-geral da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), “de fato, se não há autonomia orçamentária, a agência corre o risco de ter de negociar recursos com o Executivo e se deparar com um ministro mais afoito. Essa é uma preocupação legítima”.


Segundo Adriano Pires, do Centro Brasileiro de Infra-Estrutura, outro problema  é a indicação de políticos para cargos que deveriam ser exercidos por técnicos. “Na ANP, a indicação do ex-deputado Haroldo Lima deixou o órgão desprotegido. Hoje a Petrobrás tem mais influência na regulação do setor que a ANP.”

 

As reportagens citadas demonstram que na experiência brasileira da intervenção regulatória, algumas distorções do sistema são notadas, especialmente, a falsa independência, que nas palavras de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, colaborador do blog, apenas desservem à administração pública, que perde eficiência, e à cidadania, que perde em garantias:

 

“A falsa independência, que consiste em subordinar politicamente a agência reguladora, seja de direito, pela criação de tutelas políticas indevidas sobre os dirigentes colegiados ou pela supressão das garantias de seus mandatos, seja de fato, pressionando-os indiretamente, resulta na criação de simulacros abastardados do instituto que apenas desservem à administração pública, que perde eficiência, e à cidadania, que perde em garantias.” (Direito Regulatório. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 213-214)