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Momento de redefinição do orçamento participativo

O período “Le Monde Diplomatique Brasil” de março de 2009 publica os artigos de Marcelo Kunrath Silva e Gianpaolo Baiocchi (“Limites intrínsecos do orçamento participativo”), de Leonardo Avritzer (“A relevância política da participação popular”) e de Adalmir Marquetti (“Até onde vão os efeitos redistributivos do OP”), no qual esses autores analisam os 20 anos de existência do orçamento participativo no Brasil e a necessidade de adequação e redefinição do seu desenho institucional.

 

Segundo Marcelo Silva e Gianpaolo Baiocchi, a análise de diversas experiências de OP no Brasil mostra que o modelo desenvolvido em Porto Alegre produz uma série de conflitos e tensões, que tendem a limitar o apoio social e político-institucional à sua implantação. Tais problemas estão, em parte, relacionados às transformações nas relações de poder geradas pelo OP, mas também às in­definições e limitações que essa proposta apresenta – as quais muitas vezes acabam sendo ocultadas pelo predomínio de certa idealização da experiência porto-alegrense.

 

Os autores identificam os seguintes conflitos e tensões:

 

“Ao romper o padrão tradicio­nal de intermediação personalista entre de­mandas sociais e políticas públicas, o OP tende a gerar resistências entre os diversos atores cujo capital político se funda, em maior ou menor grau, naquele processo de intermediação. Essas resistências, em parte, têm sido destacadas por pesquisas que mos­tram a significativa oposição de vereadores e setores da burocracia à introdução do OP, uma vez que esses atores perdem a capaci­dade de definir a distribuição de obras e ser­viços públicos. (…) Tais resistências também podem ser encon­tradas entre as lideranças de organizações sociais envolvidas com a intermediação personalista. Esses atores tendem a comba­ter o OP na medida em que ele retira a eficá­cia de um dos poucos mecanismos que res­tou para os segmentos populares acessarem um Estado tradicionalmente não muito permeável às suas demandas, e enfraquece a posição privilegiada de certas lideranças como intermediárias entre a população e os ´políticos´.

 

Em segundo lugar, ao transferir o poder de decisão sobre a aplicação dos recursos públicos para as instâncias de deliberação do OP, a tendência é a geração de uma dispu­ta em torno da definição dos espaços de de­cisão da ação governamental.

 

Em terceiro lugar, ao colocar a demanda social como critério básico de definição da ação estatal, o OP tende a entrar em conflito com setores da administração pública, se­jam segmentos partidários eleitos ou parce­las da burocracia. Cada grupo pretende im­plantar determinadas propostas a partir de seu programa de governo ou de sua expertise técnica, respectivamente.

 

Em quarto lugar, ao definir a capacidade de mobilização como elemento central para o acesso aos bens e serviços públicos distri­buídos pelo OP, gera-se uma resistência por parte daqueles segmentos da sociedade civil que, por sua conformação institucional ou por seu padrão de atuação, não possuem as competências e os recursos necessários pa­ra o processo de mobilização social que con­fere eficácia ao OP.

 

Em quinto lugar, ao instituir um proces­so que pretende discutir o conjunto da ação governamental de forma integrada, o OP choca-se com a estrutura setorializada e compartimentada da administração públi­ca brasileira. Sem a realização de uma pro­funda reforma administrativa (que, junto com a ´participação popular´, era uma das principais bandeiras da proposta de demo­cratização da gestão pública do PT no final dos anos 1980), o OP tende a enfrentar fortes resistências de setores da burocracia e das forças políticas à frente das Secretarias de governo, que procuram defender sua auto­nomia e seus recursos.

 

Por fim, ao estabelecer uma relação di­reta entre a legitimação da ação estatal e a capacidade de realizar as demandas priori­tárias da população participante, o OP cons­titui um mecanismo potencialmente peri­goso para os governantes. Particularmente no caso de parcela significativa dos municí­pios brasileiros que possui escassos recur­sos, a adoção do OP corre o risco de desper­tar demandas sociais inviáveis de serem atendidas, gerando altos custos político-eleitorais para as forças no governo.”

 

Recorda Leonardo Avritzer, que o OP foi criado em Porto Alegre no começo dos anos 1990 a partir de pouquíssimas experiências anteriores – como as de Uberlândia, Lajes e Pelotas – em administrações progressitas do PMDB, e rapidamente adquiriu visibilidade entre as esquerdas brasileira, latino-americana e européia. No Brasil, a iniciativa tornou-se uma bandei­ra do Partido dos Trabalhadores e se ex­pandiu por diversas administrações de refe­rência, como a de Belo Horizonte (1993-2008), de São Paulo (2001-2004) e de Recife (2001­-2008), entre outras cidades. Fora do Brasil houve também alguns fe­nômenos significativos, como a introdução do OP em diversas cidades da região do Mercosul, notadamente em Rosário e em Buenos Aires, além da adoção, no Peru, de algumas políticas de transferência de re­cursos locais e da aplicação desta experiên­cia na Venezuela, em um contexto radical­mente diferente do brasileiro e do argentino. Na Europa, o OP foi inserido, principal­mente na França e na Espanha, por admi­nistrações de esquerda.

 

Desde então, afirma Avritzer, assistimos a um momento de redefinição do OP. Entre 2004 e 2008 ocorreu certo refluxo da iniciativa, provocado, em primeiro lugar, pela der­rota da experiência de Porto Alegre. Em segundo lugar, não surgiu um subs­tituto de Porto Alegre que estivesse à sua al­tura. Existem – ou existiram – muitas expe­riências importantes de OP, mas nenhuma delas caracterizou-se pela centralidade que o OP de Porto Alegre teve na administração municipal.

 

Para Adalmir Marquetti, apesar de abrir canais de participa­ção política direta a grupos sociais com re­duzido acesso à esfera pública, o OP possui limitações para reverter as desigualdades que marcam as cidades brasileiras. Uma restrição são os recursos financeiros que as prefeituras gerenciam. Mesmo nos casos em que o OP delibera sobre o total dos investi­mentos municipais, o montante é diminuto frente às demandas da população. E na maioria das vezes, as experiências de OP têm reduzido papel na definição das recei­tas orçamentárias dos municípios. A essas questões deve ser somada a possibilidade de crise fiscal, que pode impedir o OP de ter um papel redistributivo.

 

Outro limite, segundo o autor, é a vontade política do gru­po que está à frente do executivo em relação ao processo, o qual se manifesta em um re­duzido percentual dos investimentos deli­berados pelo OP e até mesmo pela não exe­cução das demandas decididas. Um problema adicional é quem provê o conhecimento técnico para elaborar o orça­mento e executar as demandas. Os funcio­nários públicos que possuem esse saber po­dem utilizá-lo para evitar decisões que contrariam os seus interesses ou do executi­vo local.

 

Por fim, conclui Marquetti, dois problemas de natureza in­trínseca ao OP devem ser considerados.

 

“Pri­meiro, o OP possui pouca capacidade para deliberar sobre o planejamento das cidades: enquanto este diz respeito a um empenho de médio e longo prazo, a elaboração do or­çamento é uma tarefa de curto prazo; con­tudo, não seria difícil dotar o OP de um es­paço para planejar o futuro do município. Segundo, os OPs vêm tendo um papel redu­zido nas intervenções na atividade econô­mica das cidades – em particular, os pro­gramas de geração de renda e de emprego têm recebido escassa atenção, pois as de­mandas são centradas nas áreas de habita­ção, infraestrutura, educação e saúde. Po­rém, há um largo espaço que abrange desde programas de formação e qualificação pro­fissional até a organização de cooperativas e de empresas municipais que deveriam ser objeto de consideração por parte dos OPs. Isso representaria uma participação mais efetiva da população pobre e do Estado na economia do município.”

 

Para saber mais sobre o orçamento participativo leia aqui os artigos de Guillermo Scheibler, professor de direito administrativo da Universidade de Buenos Aires e colaborador do blog.

 

[Publicado pelo Editor]

Pressuposto participativo e resguardo da transparência

Guillermo Scheibler, professor de Direito Administrativo da Universidade de Buenos Aires, Juiz do Contencioso Administrativo e Tributário da Cidade Autônoma de Buenos Aires, e mais novo colaborador do blog, divulga os trabalhos: i) Presupuesto participativo: una redefinición de la relación administración – sociedad civil; ii) Acceso a la información en manos del estado: el pueblo [debe poder] saber de qué se trata; iii) Participación: una ciudadanía activa para una administración transparente.

 

Scheibler destaca nestes estudos a importancia do direito da participação política e o resguardo da transparencia como elementos fundantes da moderna república democrática e que impulsionará, nas palavras de Bartolomé Fiorini o “direito administrativo do futuro”.

Participação popular no Brasil: o direito e o avesso constitucional

Por Farlei Martins Riccio

 

Fábio Konder Comparato, professor titular aposentado da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e presidente da Comissão Nacional de Defesa da República e da Democracia da Ordem dos Advogados do Brasil, publica artigo no periódico Le Monde Diplomatique Brasil (setembro/2008), no qual analisa a realidade diversa dos institutos de participação popular previstos na Constituição Federal de 1988.

 

Segundo Comparato, as manifestações de soberania popular, que derivam do Estado Democrático de Direito (art. 1º § 1º da Constituição Federal) estão previstas no art. 14: sufrágio eleitoral, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de projetos de lei. Limitando-se ao texto constitucional, constata que um dos poderes inerentes da soberania (o de mudar, total ou parcialmente a Constituição) não pertence ao povo brasileiro, mas exclusivamente ao Congresso Nacional (art. 60 § 2º ). Ao povo não se reconhece nem mesmo o direito de iniciativa de emendas constitucionais. Mesmo aceitando-se a idéia de que o Congresso Nacional, ao alterar a Constituição, não o faz em nome próprio, mas como representante do povo, o mecanismo de representação da vontade política revela-se um grosseiro embuste:

 

“Em momento algum, os eleitores têm consciência de que estão conferindo aos parlamentares eleitos o poder de alterar a Constituição. E, bem entendido, em momento algum a Congresso, que já remendou o texto constitucional 62 vezes em 20 anos (uma apreciável média de mais de 3 emendas por ano), decidiu submeter sua decisão ao referendo popular.

 

As conseqüências práticas desse sistema bastardo são bem evidentes. O Congresso Nacional, transformado de poder constituído em poder constituinte, jamais consentirá em abdicar de qualquer de suas prerrogativas. Ou seja, a reforma política, entre nós, está submetida a um dilema: ou nada se muda, ou se rompe a Constituição. Alguns países da América Latina, como se sabe, optaram pelo rompimento, mas os resultados não foram muito animadores.”

 

Por outro lado, afirma Comparato que as exigências formais para a iniciativa popular de projetos de lei são tais que, em 20 anos de vida constitucional, as leis originárias do povo formam 0,05% (cinco centésimos por cento) do total de leis votadas pelo Congresso Nacional. E quanto ao plebiscito e ao referendo, o povo só pode votar quando o Congresso assim decidir, segundo a interpretação literal dada ao artigo 49, inciso XV da Constituição. Em outras palavras, “o mandante fica obrigado a obter o consentimento prévio do mandatário para poder manifestar, validamente, a sua vontade dita soberana. Nada de surpreendente, portanto, se essa autorização parlamentar para o exercício da soberania popular tenha sido dada apenas uma vez, em 20 anos de vigência da Constituição.”

 

É por essas e outras razões, conclui o jurista, que a Ordem dos Advogados do Brasil resolveu fazer várias proposições de reforma política ao Congresso Nacional: notadamente, a de desbloquear a realização de plebiscitos e referendos, a de facilitar a iniciativa popular de projetos de lei (PL 4718/2004, na Câmara dos Deputados, e PL 01/2006, no Senado Federal), e de instituir o recall, ou seja, a revogação popular de mandatos eletivos (PEC 073/2005 no Senado Federal).

 

Em posição contrária a essa idéia, cabe referir o argumento de Bruce Ackerman e James Fishkin, já comentado neste blog, de que o instrumento mais típico do populismo é o referendo, uma vez que impede o exercício da democracia deliberativa, ou seja, aquela em que o voto ou a decisão política são precedidos de debates estruturados dentro da sociedade. (A better way with referendums. Financial Times, 17.06.2008)

Orçamento participativo federal

Por Farlei Martins Riccio

 

A Comissão de Orçamento do Congresso Nacional se prepara para instituir o orçamento participativo federal. Com isso, além das emendas parlamentares individuais e coletivas, haverá a emenda popular para a proposta orçamentária. O modelo ainda está sendo desenhado. Os integrantes da Comissão discutem o valor destinado à nova modalidade de emenda e a melhor forma de selecionar as sugestões dos cidadãos. A primeira experiência de orçamento participativo no país começou na Prefeitura de Porto Alegre, em 1989, na administração do petista Olívio Dutra. (Comissão quer Orçamento participativo. Folha de São Paulo, 04.09.2008)

 

Segundo Marcos Augusto Perez, o orçamento participativo é o “instituto de participação popular na Administração Pública, de caráter não vinculante, consultivo ou meramente opinativo, inserido na fase instrutória do processo decisório, consistente na realização de uma sessão pública aberta a todos os interessados e voltada ao esclarecimento e à discussão de todos os aspectos e problemas envolvidos em uma determinada decisão administrativa.” (A Administração Pública Democrática. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 168)

 

Maria Goretti dal Bosco ressalta, contudo, que as experiências com o orçamento participativo têm merecido críticas sob vários aspectos, principalmente em razão de restrições aos poderes do legislativo, falta de cumprimento das decisões tomadas durante a elaboração e as distorções de legitimidade nos instrumentos utilizados para realização das assembléias, como o costume de oferecer transporte e levar grande número de eleitores para as plenárias deliberativas, apenas para conseguir o apoio das representações para determinadas lideranças. (Discricionariedade em Políticas Públicas. Curitiba: Juruá, 2007, p. 296-297)

 

Para uma pesquisa específica sobre o assunto, consulte-se, por todos, VITALE, Denise. Democracia Direita e Poder Local: a experiência brasileira do orçamento participativo. In COELHO, Vera Schattan P. e NOBRE, Marcos (orgs). Participação e Deliberação. Teoria Democrática e Experiências Institucionais no Brasil Contemporâneo. São Paulo: Ed. 34, 2004, p. 239-254, e MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p. 251-272.