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Direito Administrativo em Debate conta com dois novos colaboradores

O blog Direito Administrativo em Debate, especializado na divulgação de notícias e estudos sobre o direito administrativo comparado, conta agora com dois novos colaboradores permanentes: o professor Mario Spasiano, da Universidade de Nápoles, e o professor Federico Thea, da Universidade de Buenos Aires.

Spasiano e Thea se juntam aos demais professores da Argentina, Brasil, Espanha, Estados Unidos, Itália e Uruguai, que procuram desenvolver uma nova dogmática e metodologia de estudo no direito administrativo contemporâneo com vistas a uma maior legitimidade da função administrativa do Estado.

Nesse sentido, revela-se oportuna a contribuição do professor Federico Thea, com o trabalho “La reforma estructural en la  jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”, onde analisa o conteúdos das decisões proferidas pela Corte Suprema argentina na proteção dos direitos econômicos, sociais e culturais.

Leia a íntegra do trabalho aqui.

[Publicado pelo Editor]

Entrevista Beatriz Sarlo

sarloBeatriz Sarlo, socióloga e ex-professora de literatura na Universidade de Buenos Aires, uma das mais prestigiadas estudiosas da obra de Jorge Luis Borges, publica “La Ciudad Vista” (Siglo Veintiuno Editores, 232 págs, sem previsão de lançamento no Brasil), um ensaio sobre as mudanças ocorridas em Buenos Aires nos últimos anos e revela como a cidade foi se transformando com as sucessivas crises que assolaram a Argentina.

Leia aqui a crítica de Ana María Vara para o “La Nación” e aqui a íntegra da entrevista da autora para a “Folha de São Paulo”.

[Publicado pelo Editor]

Entrevista Guillermo O´Donnell

guillermo_292Em entrevista para O Estado de São Paulo de 17.05.2009, o cientista político argentino Guillermo O´Donnell destaca o uso de determinadas categorias sobre democracia na América Latina e as consequências para o sistema presidencialista.

 “Poderosas tentações

Laura Greenhalgh e e Flávia Tavares

Como avaliar a qualidade das democracias latino-americanas?

São muito irregulares. Alguns países alcançaram um patamar democrático, mas outros ainda têm dívidas a saldar para completar e aperfeiçoar o processo. Há os que têm se movido na direção de uma democracia representativa, ainda que imperfeita, como o Brasil. E outros que seguem o que chamo de “democracia delegativa”. Esse conceito diz respeito a regimes em que o presidente eleito se sente no direito e na obrigação de fazer o que achar melhor para o país, sem obstáculos do Congresso, do Judiciário ou de organizações civis.

Caminho para o autoritarismo?

Não necessariamente. Pensando, por exemplo, na Argentina: em comparação com os horrores e abusos de poder já vividos no país, a democracia delegativa de hoje não é pior do que o que se viu no passado. Não houve regressão democrática. Mas o país ainda está distante de consolidar a representação na política. E isso acontece não só na Argentina. Outros países da América Latina andam testando os limites da democracia delegativa: o Equador, certamente a Venezuela, que flerta com o autoritarismo, e, com suas particularidades, a Bolívia.

Trata-se de uma democracia esvaziada de princípios?

É um sistema em que o presidente eleito acha que o eleitorado delegou a ele autoridade para tomar as decisões que achar melhor para o país, sem impedimentos institucionais. Ele só fica sujeito ao crivo de uma futura eleição, num contexto, por sinal, hiperpresidencialista e hipermajoritário. Instituições da democracia representativa são percebidas como um obstáculo que esse presidente tem que domesticar, cooptar, subordinar, para fazer com que sua ambição de “salvador da pátria” seja atingida. Ainda assim, persiste nesse jogo o componente democrático, porque esses mandatários estão dispostos, em princípio, a se sujeitar a eleições futuras e não suprimem inteiramente liberdades clássicas da democracia, como a liberdade de opinião e o direito à livre associação. É um tipo estranho de democracia, que pode ir ao encontro do autoritarismo. Alberto Fujimori, no Peru, começou como presidente delegativo, Vladimir Putin, na Rússia, também, e ambos se tornaram claramente autoritários. Hugo Chávez segue esse percurso.

Como ?nascem? os presidentes na democracia delegativa?

Uma constatação empírica é a de que esses presidentes nascem de profundas crises de seu país, quando cresce a demanda por algum tipo de ordem e poder. Alguns presidentes chegam ao topo e fracassam rapidamente. Um exemplo claro disso é Fernando Collor de Mello, no Brasil. Outros têm sucesso ao dar respostas, pelo menos aparentes, a muitas das urgências da população. Isso lhes dá uma popularidade temporária e a chancela para governar como bem entendem. Eu acho que o Brasil ficou vacinado contra tudo isso, depois de Collor. A Argentina, não: insiste nessa linha com Carlos Menem, Néstor Kirchner e, agora, com Cristina.

No quadro das democracias delegativas em regimes presidencialistas, vemos que os Parlamentos podem funcionar como balcão de negócios e defesa de interesses de grupos. O que leva ao esvaziamento político do próprio Legislativo. No Brasil, diz-se que o Judiciário hoje está mais ativo que o Legislativo. Como o senhor vê isso?

Presidentes “delegativos” consideram que o Congresso tem a obrigação de aprovar qualquer lei enviada pelo Executivo. Aqueles que têm a sorte de conseguir maioria no Congresso fazem a fórmula funcionar bem, e até por longo tempo. Sei que o Judiciário no Brasil é muito ativo, o que é obviamente consequência da Constituição do País, que deu proeminência a esse poder. Pior que isso são os países onde o Judiciário é subordinado ao Executivo. Daí as consequências são gravíssimas. O ponto de equilíbrio entre um Judiciário subordinado e um independente demais é o dilema.

No jogo da delegação de poder, o povo se desinteressa da política?

As democracias contemporâneas não pressupõem grande participação do chamado “povo”. Há participação de grupos sociais, entidades, organizações da sociedade civil e o grau desse envolvimento varia de país para país. Tivemos exemplos de forte mobilização, como as “Diretas Já!”, no Brasil, mas isso depende da conjuntura política, é algo muito flutuante.

Hoje o eleitor segue votação de leis contra o fumo, que regulamentam o uso de bebidas, que falam das regras de trânsito, enfim, leis que normatizam sua vida. E existe uma agenda de reformas de Estado parada. É tempo da política miúda?

Sim, mas essa pequenez é responsabilidade das lideranças políticas. Elas é que têm de recolocar as preocupações maiores na agenda nacional. É importante perguntar que ambições nos levam a essa visão política privatizada e desinteressada da população. Culpar este ou aquele pode ser perigoso e injusto.

Relativizam-se os limites do mandato presidencial pela América Latina, com tantos mandatários tentando se perpetuar no poder. No Brasil, embora a ideia de propor um terceiro mandato ao presidente seja uma espécie de tabu, o tema tem aparecido de forma camuflada. O que o senhor acha disso?

O poder carrega enormes tentações. Qualquer pessoa que esteja na cúpula está sujeita à tentação de acreditar quando alguém lhe diz que ela é imprescindível, indispensável e que, se deixar o poder, haverá um desastre no país. Isso é uma constante. Aqui mesmo, na Argentina, temos um exemplo: o Menem fabricou sua reeleição com uma reforma constitucional e depois tentou um terceiro mandato que, felizmente, foi impedido pela mobilização da sociedade civil e de parte da classe política. Já Patricio Aylwin, o primeiro presidente da transição chilena, ia governando muito bem quando seus aliados tentaram convencê-lo a promover uma reforma constitucional para poder ser reeleito. Ele teve um comportamento exemplar ao dizer: “Jurei cumprir uma Constituição que estabelece o tempo de mandato, portanto, não posso agir contra isso”. Ricardo Alfonsín, da Argentina, também foi tentado e se recusou. Acho que seria gravíssimo para a democracia de alta qualidade que vem sendo construída no Brasil, democracia que nós, argentinos, invejamos como padrão de funcionamento institucional, se o presidente Lula e seus aliados caírem nessa tentação demoníaca. Como amigo do Brasil, sinceramente espero que isso não aconteça.

Mas sabemos que a política também é feita de circunstâncias. Agora há uma situação adversa, que é a candidata do presidente ter de lutar contra uma doença grave. Dependendo da evolução de seu estado de saúde, poderá vir daí uma ação coordenada de apoio à ideia do terceiro mandato.

A doença da candidata é uma coisa triste e motiva a solidariedade de todos. Mas as circunstâncias não podem ser tão fortes para abalar os pilares constitucionais. É impossível crer que um partido invejado pela esquerda de todo o continente, como é o PT, não tenha outra pessoa que possa representá-lo competentemente em uma eleição, caso a ministra Dilma Rousseff não siga adiante na disputa.

O presidente Lula nega pretender ficar no poder. Mas temos o precedente do presidente Fernando Henrique Cardoso, que construiu a aprovação do projeto da reeleição, que o beneficiou.

Morei no Brasil e tive o privilégio de conhecer o presidente Fernando Henrique, por quem tenho a maior admiração. Mas quando se aventou a possibilidade de sua reeleição, discordei. Também tive o privilégio de conhecer o presidente Lula, ainda que brevemente, e o respeito muito tanto como pessoa quanto como presidente. Mas justamente pelo seu peso na consolidação da democracia no Brasil e por ser personagem de destaque na política latino-americana será essencial que se mantenha dentro das normas. O presidente Lula tem o privilégio, e a obrigação, de se converter no estandarte da realidade democrática que ajudou a construir. Como latino-americano, espero que ele não ceda às tentações. Se ceder, será uma terrível sedução sobre os Kirchners, e mesmo sobre Chávez, que poderão pensar: “Se o Lula faz, por que eu não posso fazer?”

Hoje parece que o desempenho dos países é mais avaliado por padrões econômico-financeiros do que por padrões políticos.

Acho que não. Países capazes de lidar com importantes crises econômicas são aqueles governados com padrões normais de sucessão, de eleição, de alternância de poder. Sempre haverá algo para justificar a violação das normas quando o governante se sente tentado a ficar. Pode ser a justificativa econômica, pode ser outra. O Brasil não é assim. E muitos países têm sobrevivido a crises graves em plena normalidade. Não aceitam a condição da exceção, pois isso não cabe numa democracia.

O que dizer da China, um país fora da normalidade democrática, com o qual o mundo quer negociar?

Para mim é mais um exemplo de que um regime autoritário pode ser bem-sucedido, mas por algum tempo. A imensa população e a economia pujante dos chineses convidam o mundo a negociar com eles. Porém, o mundo aceita conviver com isso por saber que a China não vai mudar de fora para dentro. Daí a importância de frisarmos, sempre, os terríveis abusos dos direitos humanos cometidos pelo regime chinês.

O avanço e o aperfeiçoamento das democracias têm futuro incerto?

Há democracias fracas, completamente delegativas. Há regimes autoritários que fazem eleições para se disfarçar de democracias. Como há intervencionistas achando que produzem democracia, mas agem de maneira ignorante, até reproduzindo padrões imperialistas. A democracia é uma tarefa que carrega desafios enormes. É produto autóctone, resultado de experiências históricas e, uma vez que sua semente exista de fato, então sua evolução poderá ser ajudada por fatores externos, que não se resumem a governos, mas abrangem relações entre atores sociais.

Nos anos 60 e 70, a esquerda latino-americana tinha um discurso muito ácido em relação aos Estados Unidos e sua hegemonia no continente. Como isso está hoje?

O termo hegemonia é muito forte, indica um poder quase absoluto e uma situação em que os outros atores ficam completamente subordinados. É um conceito que ajuda pouco a entender as relações internacionais.

Poderíamos falar em liderança?

Prefiro influência. Claramente a influência dos EUA tem decrescido no mundo. Mas, em termos políticos, ideológicos e militares, os EUA continuam tendo enorme influência na América Latina. Porém o Brasil, pela confiança crescente em sua democracia representativa, cujas bases foram construídas nos governos FHC e Lula, surge também como o poder mais influente na América do Sul. A visita de Hillary Clinton ao Brasil, nos próximos dias, é sinal disso. Ela não vem para visitar o Chile ou a Argentina. É o Brasil.

O Chile deve continuar a transição democrática desenhada pela Concertación, ou poderá haver uma volta da direita ao poder?

Acredito que a Concertación será vitoriosa nas eleições, mas o candidato da direita, Sebastián Piñera, expressa um campo que tem se democratizado, com um partido mais respeitável (Renovação Nacional). Algo semelhante ao Partido Popular (PP) espanhol que, ao ganhar as eleições com José María Aznar, não retomou o franquismo e fez um governo que conservou a democracia. No Chile, não há tragédias a vista.

O presidente Barack Obama nomeou Arturo Valenzuela, um chileno, para assessorá-lo em assuntos da América Latina. Significa alguma coisa?

Valenzuela não é chileno… Nasceu no Chile, mas foi naturalizado americano aos 16 anos. Eu o conheço bem, é ótima pessoa, tem tido uma posição consistente pró-América Latina e conhece os países da região, com excelentes contatos no mundo político e acadêmico. Escolha acertada. O que não está claro é o peso da América Latina entre as prioridades de Obama. Por enquanto, ele tem dado sinais de que deseja pôr fim à administração Bush por aqui também.

México e Cuba serão prioridades americanas?

México é tema importante e o governo americano sabe que Cuba tem grande valor simbólico para a América Latina, pelas políticas sociais que implantou, pelo enfrentamento a um bloqueio duríssimo. Mas a situação de Cuba, do ponto de vista da repressão e do autoritarismo, é insustentável. Não tenho a mais vaga ideia do que vai acontecer. Nem se a transição democrática já começou por lá. Em termos de prioridades americanas, o que posso afirmar é que o Brasil se firmou como uma delas. Por sua importância na região e no mundo.”

[Publicado pelo Editor]

 

O espírito borgiano

blogborgesfoto2_02Ariel Palacios, correspondente em Buenos Aires de O Estado de São Paulo, recorda as grandes tiradas do escritor Jorge Luís Borges (1899-1986) que somente os portenhos conheceram de perto.

 COPO D’ÁGUA – Borges está sentado, pronto para dar uma conferência no Hotel Bauen, em Buenos Aires. Na sala, o público conversa sem parar. A organizadora, Silvia Gherghi, lhe pergunta se pede silêncio para que ele possa começar a conferência. Borges lhe pergunta se em cima da mesa há um copo d’água e uma jarra, como ele pediu. A organizadora diz que sim, e ele então comenta com um sorriso maroto: “então não peça silêncio. Eu vou fazer de conta que procuro o copo, lentamente, como se não pudesse encontrá-lo. Isso faz as pessoas se calarem rapidamente”.

 MEDIOCRIDADE – Nos anos 80, na França, Borges estava sendo entrevistado para a TV, quando o jornalista lhe perguntou se percebia que era um dos grandes escritores do século XX. Com sua habitual elegância para escapar das lisonjas, Borges respondeu: “é que este foi um século muito medíocre”.

 CHE GUEVARA – Em outubro de 1967 um estudante interrompeu a aula de literatura inglesa proferida por Borges na faculdade anunciando que as aulas teriam que ser imediatamente interrompidas pela recém ocorrida morte de Che Guevara. Borges diz ao estudante que terminará sua aula, e que depois os alunos poderão prestar a homenagem. O estudante grita que tem que ser nesse instante e que Borges terá que ir embora. O escritor replica: “Não vou embora. Se você for tão valente, venha em tirar daqui”. O aluno ameaça apagar a luz da sala. E Borges responde: “Eu já tomei a precaução de ser cego esperando este momento…”.

 SOU EU? – Borges caminhava pela rua, sozinho, quando uns rapazes que passavam de carro lhe perguntam “Mestre! Quer que o levemos? Para onde vai?”. Borges lhes responde “para minha casa, na rua Maipú”. Já dentro do carro, a ponto de chegar, o escritor pergunta: “Como é que vocês perceberam que era eu? Ah, claro, porque sou Borges….”.

 DROGAS – Um jornalista do “La Razón” entrevista Borges na esperança de ter uma manchete memorável, e lhe pergunta “alguma vez o sr. experimentou drogas?”. E Borges lhe respondeu: “Em diversas ocasiões tentei fumar maconha, mas sempre fracassei. Finalmente, optei pelas pastilhas de menta”.

 CENTENÁRIO – Aos 99 anos, em 1975, morreu Leonor Acevedo de Borges, mãe do escritor, que nos 20 anos anteriores, por causa da cegueira do filho, havia servido de secretária para os textos que ele lhe ditava. No velório, uma mulher lhe deu os pêsames e disse “coitada de dona Leonor, morrer tão pouco antes de fazer cem anos. Se tivesse esperado um pouquinho mais…”. Borges lhe respondeu: “percebo, minha senhora, que é uma devota do sistema decimal!”.

 CORREDOR – No começo dos anos 70, apesar da cegueira, Borges pode eventualmente ver algumas sombras. Na Biblioteca Nacional, em um estreitíssimo corredor, está a tradutora Clara Argibay, que subitamente vê que Borges caminha em sua direção entre as estantes. Transtornada pela emoção, ela não sabe o que fazer, e começa a se mover para a esquerda, a direita várias vezes no corredor, para dar passagem ao famoso escritor. Argibay finalmente se espreme contra uma estante, de costas. Nesse breve intervalo, Borges continuou seu caminho sem se desviar, e com seu costumeiro olhar perdido no infinito, ao passar ao lado dela, o escritor murmura: “o cego sou eu…”.

 [Publicado pelo Editor]

La intensidad de la regulación económica es ajena a la concentración de poder

El error de transpolar la cuestión de optar entre el  libre mercado o la intervención del Estado en la Economía, a la gestión administrativa

Por Ignés D´Argenio   

 

I – En fechas recientes, intercambiamos con Farlei Martins Riccio de Oliveira unos correos en los que nos preocupaba la intensidad de la nueva regulación económica propuesta por Estados Unidos de Norteamérica frente a la crisis global. Principalmente, nos preocupaba desentrañar si esa nueva regulación económica más intensa significaba que ese país se apartaría de su sistema regulatorio, para volcarse al sistema opuesto en que es el poder administrador quien decide mediante el dictado de actos administrativos de autoridad. La expresión intervención del Estado en la economía tenía en esa disyuntiva una influencia tan notoria como confusa. Y solo la permanencia en el ámbito de análisis del derecho administrativo, alejado de las cuestiones propias de la política económica, nos permite concluir, en virtud de nuevos acontecimientos y documentos, que la mayor o menor intervención del Estado en la economía no significa mayor concentración de poder en la gestión administrativa. Veamos.   

 

II – ¿Qué dice la titular del Poder Ejecutivo en Argentina cuando dice, en la cumbre del G-20 celebrada en Londres el 2 de abril de 2009, que hay que dotar al Estado de amplios poderes para intervenir en la economía, en las empresas y en el sistema financiero[i] ? No nos interesa aquí el alcance de tal pronunciamiento desde el punto de vista de la política económica, insistimos. El papel del derecho administrativo es mucho más modesto y se reduce a analizar cómo ejercerá el Estado esos amplios poderes de intervención, en caso de que en definitiva se concreten. Precisamente, la postura de la Argentina en esa reunión internacional, se ubicó del lado de Estados Unidos de Norteamérica y de Gran Bretaña, quienes lideran en conjunto, una opinión diferente a la de la Unión Europea representada principalmente por Francia y Alemania


[2]. Del complejo contexto que supera el objetivo de análisis en el marco de nuestra disciplina, nos permitimos destacar un aspecto sumamente trascendente para la cuestión de la gestión administrativa y sus posibilidades de desarrollo por distintos sistemas. “EE.UU. anuncia una ambiciosa reforma de la regulación del sistema financiero”, dice La Nación en su Sección Económica del viernes 27 de marzo de 2009 explicando cómo será la nueva regulación propuesta y enviada al Congreso, donde generó dudas entre varios legisladores preocupados porque el gobierno busca concentrar demasiado poder. Sin embargo, el sistema regulatorio previsto es impensado en Argentina, en primer lugar porque el plan repartirá el poder entre el Departamento del Tesoro, la Reserva Federal, la Corporación Federal de Seguros de Depósitos y la Comisión de Bolsas y Valores, una autoridad amplia para hacer frente a la crisis, dice Timothy Geithner, Secretario del Departamento del Tesoro que presentó el plan; y luego, porque según la explicación del mismo funcionario, el plan incluye la creación de una agencia independiente para monitorear a las instituciones más importantes o a las cadenas de pagos cuya falla podría tener un efecto desestabilizador sobre la economía. Por último, se exigirá a las firmas de capital de riesgo de cierta magnitud su inscripción en la Comisión de Bolsas y Valores[3].

 

El proyecto habla de:

 

a)                 Una autoridad amplia derivada de un reparto de poder entre diversos organismos cuya modalidad explicita: conceptos ambos decididamente opuestos al ejercicio del poder administrador discrecional en el seno del Poder Ejecutivo plasmado en una organización jerárquica que aleja toda posibilidad de reparto.

  

b)                 La creación de una agencia independiente para monitorear: una institución que no guarda la más mínima semejanza con organismos autárquicos creados en Argentina en el seno del Poder Ejecutivo, que se expresan mediante actos de autoridad productores de efectos jurídicos, recurribles por alzada en plazos breves de caducidad que, de vencerse, otorgan a esos actos fuerza de verdad legal como si se tratara de sentencias pasadas en autoridad de cosa juzgada (insisto siempre en recordar la impecable denominación de “simulacros abastardados” que les aplicara Moreira Neto).

 

c)                  La exigencia a las empresas monitoreadas de una inscripción en la Comisión de Bolsas y Valores, procedimiento que dista mucho del adoptado en nuestro país, por ejemplo en materia de defensa de la competencia, en el que la fusión de empresas – o para el caso, la actividad privada de que se trate – debe obtener un acto administrativo, expreso o ficto, que diga en el caso concreto que está autorizada para funcionar, con un seguro de indemnidad acerca de su legitimidad para actuar derivado del pronunciamiento administrativo de autoridad , en el supuesto de que el acto quede firme por ausencia de impugnación en los breves plazos de caducidad fijados al efecto.

 

d)                 En definitiva, se trata de la creación de una agencia que tenga la capacidad de regular las instituciones no bancarias, es decir el mismo juego de herramientas básicas para enfrentar problemas financieros en instituciones no bancarias, como se tiene en el contexto bancario. Es decir, sin alterar el sistema regulatorio propio de ese país.    

                       

III- Claramente, no es esto a lo que se refiere la titular del Poder Ejecutivo en Argentina cuando dice, en la cumbre del G-20 celebrada en Londres el 2 de abril de 2009, que hay que dotar al Estado de amplios poderes para intervenir en la economía, en las empresas y en el sistema financiero. La titular del Poder Ejecutivo Nacional defendió una mayor intervención del Estado señalando que la receta para salir de la crisis global, en cuyo marco Argentina adhiere a EE.UU e Inglaterra, ya se aplica en Argentina desde antes del derrumbe de Wall Street, y consiste en dotar al Estado de amplios poderes para intervenir en la economía, en las empresas y en el sistema financiero[4]. Surge de esta afirmación, sin duda alguna, que la respuesta a nuestro interrogante – acerca de qué dice cuando dice – no alude a un sistema de regulación económica al estilo de las agencias norteamericanas, sino al sistema regulatorio vigente en nuestro país que, siguiendo los postulados del derecho administrativo autoritario, confiere al Poder Ejecutivo la emanación de decisiones discrecionales para una mejor y más efectiva satisfacción del bienestar general que el príncipe[5] tiene a su cargo para la felicidad de su pueblo. Es la idea de los fundadores del derecho administrativo tradicional en cuanto consideran a la administración como la función discrecional del Estado, esencial para el cumplimiento de sus fines, absolutamente desconocida en los dos países a cuya postura se suma Argentina en la actualidad.

 

Lo grave de esta confusión no está dado, naturalmente, para estos dos países que con seguridad seguirán su rumbo sin verificar las circunstancias que se operen en el seno de la Argentina aliada en esta posición. Lo grave está dado por las consecuencias que traerá para nosotros la puesta en práctica de ese pensamiento que no advierte su profunda desinformación acerca de la naturaleza del proceso de regulación en uno y otro sistema.

 

IV- La información periodística citada da cuenta de que la titular del Poder Ejecutivo Nacional, en consonancia con su apreciación de que la receta para salir de la crisis global ya se aplica en Argentina desde antes del derrumbe de Wall Street, acudió al ejemplo de la estatización de los fondos previsionales existentes en las cuentas de capitalización individual del sistema previsional vigente hasta noviembre de 2008, reforma operada, según insiste, en la convicción de su obligación – como titular del Poder Ejecutivo Nacional – de custodiar cómo se administran fondos que son públicos (sic). Esto no es intervencionismo, dijo la titular del Poder Ejecutivo Nacional, es lo mismo que están haciendo las grandes potencias con bancos y grandes compañías.

 

No estoy en condiciones de afirmar si el sistema adoptado en Argentina constituye o no intervencionismo, porque es un tema que, insisto, me excede por tratarse de una cuestión de política económica. Lo que sí puedo afirmar con total certeza, en cuanto concierne a la disciplina jurídica en la que me desenvuelvo desde hace 35 años, es que en Argentina no se está haciendo lo mismo que se hace en las grandes potencias a las que remite la Presidente en aval a sus dichos: porque el sistema de gestión administrativa vigente en nuestro país no es el mismo que el vigente en esas grandes potencias. Acudo una vez más, para el análisis de las profundas diferencias, que además explicitaré con ejemplos prácticos definitorios, a la obra de Laurent Cohen-Tanugi, Le droit sans l’Etat. Sur la démocratie en France et en Amérique[6] en cuyo capítulo primero aborda decididamente las diferencias de los modelos de regulación a los que nos estamos refiriendo: la estatal, en Francia, en la que la sociedad civil está enteramente estructurada por y alrededor del Estado que juega un rol de impulsión y ejerce en contrapartida su puesta de mano sobre la sociedad que vive bajo tutela, como infantilizada; y la autorregulación de la sociedad, en EE.UU. en que la sociedad contractual dispone de sus propios instrumentos de regulación reflejando, incontestablemente, una mayor madurez. Nos interesa sobremanera destacar una idea expuesta por Stanley Hoffmann en el prefacio de la obra, acerca de que el pensamiento de Cohen-Tanugi desarrollado en ella no alude a una Francia socialista opuesta a una Francia neoliberal practicante de la economía de mercado, sino que alude únicamente a la Francia constituida por siglos de dominación estatal. De tal modo, marca la diferencia entre un sistema concurrencial, en el que los intereses particulares son considerados como los elementos legalmente constitutivos del interés general, y un sistema monopólico – el de la Francia constituida por siglos de dominación estatal –, en el que el Estado es llamado a encarnar el interés general y en el que la superioridad del Estado se expresa por la existencia de un derecho administrativo concebido como régimen exorbitante del derecho privado.

        

La importancia de este tema, así y tan bien desarrollado en la referida obra[7], se vincula a una equivocada idea de “progresismo”, al menos en cuanto los partidarios que se autoengloban en ella, desoyen los postulados básicos de Karl Marx de quien, supongo por algunas afirmaciones, no pretenden diferenciarse. En primer lugar, porque Marx no habla de “progreso” – una idea estrechamente ligada al Estado moderno – sino de “desarrollo”[8], en estrecha vinculación con una asociación en que el libre desarrollo de cada uno condicione el libre desarrollo de todos[9]; y luego, porque el objetivo final así perseguido supone necesariamente el desplazamiento definitivo del Estado moderno fuerte en cuyo seno se gestó, precisamente, el derecho administrativo autoritario[10]. 

                       

V – Y las consecuencias de no distinguir entre uno y otro sistema regulatorio son irreparables, al menos en nuestro país, en cuanto advertimos que el manejo discrecional desde el poder central de los fondos públicos no se traduce en una adecuada satisfacción del bienestar general. La estatización de los fondos previsionales que la titular del Poder Ejecutivo Nacional expone como un proceso regulatorio que puede servir de ejemplo a Wall Street, tuvo como correlato un destino absolutamente discrecional y descontrolado de los recursos públicos incorporados a las arcas del Estado por efecto de esa estatización, dispuesto desde el poder central. Un informe oficial presentado en febrero de 2009 da cuenta de que los fondos aportados por la estatización de las cuentas de capitalización individual confiados por la legislación anterior a las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), se destinaron a cubrir el déficit presupuestario, producido, entre otras causas, por la continuidad de los subsidios a empresas prestatarias de servicios públicos, cuyos importes no disminuyeron a pesar del aumento en las tarifas del transporte y la energía[11]. En un informe presentado por el diputado Claudio Lozano[12] se estima en 68.110 millones de pesos el total de recursos repartidos, a febrero de 2009, desde la estatización, en noviembre de 2008: hubo 3.100 millones para la compra de autos cero kilómetro[13]; 650 millones para la compra de taxis; 3.500 millones en créditos para electrodomésticos; 3.000 millones en créditos a las PYMES; 1.700 millones en crédito para el agro; y 1.250 millones para las empresas industriales. Además, y con recursos provenientes de los mismos fondos, se licitaron 10.900 millones para la construcción de viviendas; 4.074 millones para el soterramiento del Sarmiento; 2.500 millones para la construcción de centrales térmicas y 890 millones en un crédito para que AySA construya dos plantas potabilizadoras.

 

¿Quién controlará los resultados de esa gestión? No lo sabemos. Por el momento son solo anuncios sin información alguna acerca de resultados  ¿Sobre la base de qué ponderaciones se destinan fondos a uno u otro uso público? No lo sabemos; solo sabemos que lo deciden algunos tecnócratas que asesoran al príncipe en el marco inconsulto de sus despachos cerrados, y que a la hora de evaluar los resultados estarán en otro destino funcional, desentendidos de esos resultados que no les interesa conocer; por las dudas. Lo cierto es que el Presupuesto 2009 tiene previsto realizar obras con plata de la Anses por 13.153 millones y también, que se espera que el superávit del ente previsional, que rondará los 18.000 millones, se transfiera al Tesoro para cumplir con los vencimientos de la deuda pública[14]. El Defensor del Pueblo de la Nación debió acudir a la justicia para saber cómo se calculó el aumento de las jubilaciones, luego de que el organismo administrativo se negara a entregarle información al respecto[15]. El pedido de Eduardo Mondino – señala la información periodística – está en línea con los reclamos de la oposición que la semana pasada juzgó insuficiente el aumento de 11,69% fijado desde el Poder Ejecutivo, desoyendo las pautas de un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en referencia al conocido caso “Badaro”).

 

VI – Últimamente, y siempre utilizando los mismos recursos ingresados a las arcas fiscales como consecuencia de la estatización de los fondos administrados por las AFJP, la Anses avanza en las empresas concesionarias de servicios públicos: ya nombró directores en las distribuidoras de gas Cuyana y Gas Natural y proyecta hacerlo en Camuzzi y Edenor[16]. El Estado sigue avanzando y designa representantes en más directorios por las acciones que están en poder de la Anses: las designaciones recayeron esta vez en las compañías Endesa y Edenor (La Nación, 1 de abril de 2009). Lo cierto es que si el objetivo es mejorar la prestación de los servicios públicos en beneficio de los usuarios, nunca sabremos el resultado. Porque no hay mecanismos de evaluación de resultados de una gestión centralizada – en la que incluimos la descentralización por autarquía – para demostrar, al menos, con encuestas ciertas, que el príncipe logró la felicidad de su pueblo. Por el momento, este resultado final dista mucho de ser tal a juzgar por la realidad que presenciamos a diario en el entorno de los sectores de menor poder adquisitivo de la sociedad, que son los que más padecen las deficiencias en la prestación de los servicios públicos. 

 

VII – Tengo la convicción de que, desde el derecho administrativo, debemos hacer un significativo esfuerzo por comprender que no puede trasplantarse a América Latina el sistema de agencias reguladoras sin desplazar previamente los postulados del derecho administrativo tradicional. He leído con suma atención los estudios sobre derecho administrativo regulatorio desarrollados de manera excelente por tratadistas brasileros de derecho administrativo[17], y no comparto algunos conceptos expuestos en algunos de ellos. Principalmente, no me parece adecuado mantener en el sistema regulatorio propio de las agencias la idea de que el Poder Ejecutivo, en virtud de su atribución constitucional de dictar reglamentos para la ejecución de las leyes – establecida también en Argentina – conserva la función discrecional, esto es, la integración de la ley por virtud de la libertad atribuida por ella al administrador para evaluar la conveniencia y oportunidad en la práctica de actos de la administración[18]. Quienes así lo postulan lo hacen a los fines de preservar la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo oponiéndola a la función regulatoria en la que, afirman, la discrecionalidad no es tan amplia.

 

En el sistema de agencias, que en nuestro parecer resulta plenamente aplicable en el ámbito de nuestros ordenamientos a pesar de la norma constitucional que confiere atribución reglamentaria al Poder Ejecutivo[19], la administración no es considerada un poder. Y lo más importante, es que ese postulado se verifica en el mismo desenvolvimiento de ellas. Creadas solo para la gestión administrativa, nada tiene que ver su funcionamiento con las cuestiones vinculadas a la autoridad, por lo que las apreciaciones acerca de la discrecionalidad con que se ejerce la autoridad le son absolutamente ajenas.  La profesora Ana María Merico Stephens, de la Universidad de Arizona, explicó magistralmente esta diferencia en el Seminario Internacional de Derecho Administrativo organizado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y su Carrera de Especialización en Derecho Administrativo y Administración Pública dirigida por la Profesora María Graciela Reiriz. Antes de comenzar su exposición se disculpó por no poder sumarse a las conferencias que  precedieron a la suya en cuestiones de discrecionalidad administrativa, señalando que no era un tema pertinente en el ámbito del sistema de gestión administrativa por agencias que iba a desarrollar bajo el título la participación pública en la gestión administrativa. Y la demostración de que era una cuestión ajena, resultó de la propia explicación sobre el funcionamiento de las agencias reguladoras, extraño por completo al ejercicio de un poder.

 

Sobre tal base de configuración del sistema de regulación por agencias, no compartimos la afirmación de Héctor A. Mairal acerca de que no existe en el sistema jurídico argentino la posibilidad de crear entes administrativos independientes del Poder Ejecutivo y supervisados por el Congreso[20], lo que conduce a este autor a evaluar favorablemente la existencia de entidades autárquicas como idóneas para el mismo fin. No obstante, acto seguido, pondera la situación análoga a la de sus similares estadounidenses como árbitros entre los distintos sujetos que intervienen en la actividad. Con esta afirmación, él mismo las aparta del razonamiento anterior acerca de la imposibilidad de crearlas de manera independiente, fuera del ámbito del Poder Ejecutivo: porque el Poder Ejecutivo es poder y las agencias administrativas son gestión, ajenas por completo a cualquier ámbito de poder o pronunciamiento de autoridad impugnable por recursos administrativos que agoten la instancia administrativa para habilitar su revisión judicial. La circunstancia de que el Poder Ejecutivo expida las instrucciones y reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación (art. 99 inc. 2 CN) y de que sea el jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país (art. 99 inc. 1 CN), no es incompatible con la presencia de agencias ajenas a su estructura creadas para lograr una efectiva gestión de la ley, en la medida en que ellas no emanan pronunciamientos de autoridad; con lo que, de tal modo, no compiten con ninguna “jefatura” ni tampoco dispensan la responsabilidad política atribuida al Poder Ejecutivo en la administración general del país. Antes bien, coadyuvan a la efectiva gestión de la ley limitándose a esa gestión, sin injerencia alguna en ámbitos de poder. Como lo hace el Poder Judicial, y con mayor razón en el caso de las agencias que no son “poder”, cuando acompaña a la administración en el efectivo ejercicio de su función, por ejemplo para la “realización de una obra eficaz para conjurar un riesgo verdadero”[21], tal y como lo ha decidido la Corte Suprema de Justicia de la Nación señalando que desconocer esa atribución judicial importa desconocer cómo funciona un Estado organizado bajo el principio republicano.

          

En una interpretación tan restrictiva en defensa de las atribuciones del Poder Ejecutivo, no sería posible la creación de una entidad como la Unión Europea cuyas normas – o los stándares internacionales en general – están teniendo directa incidencia en la morigeración de los poderes adquiridos por las naciones durante la modernidad[22]; ni, mucho menos, la propuesta de Gordillo acerca de la posibilidad de un gobierno compartido para que las organizaciones internacionales que ayuden a financiar proyectos en países en vías de desarrollo, sean responsables por la conveniencia de tales proyectos, su utilidad a los fines perseguidos, la estricta valoración de su impacto en el medio ambiente y por la correcta y adecuada utilización del dinero prestado, libre de desviaciones, corrupción y mala administración[23].   


La Nación, 2 de abril de 2009 “Cristina Kirchner defenderá una mayor intervención del Estado”.

[2] “Francia y Alemania contra Estados Unidos e Inglaterra” dice Crítica de la Argentina del miércoles 1 de abril de 2009, informando que en la línea de Francia y Alemania, el presidente de la Comisión Europea considera que el avance más importante será crear una regulación supranacional del sistema financiero mundial. Resulta sumamente interesante la opinión de Ralf Dahrendorf, sociólogo europeo nacido en Alemania y nacionalizado británico, uno de los fundadores de la Teoría del Conflicto Social cuyo aporte influyó en el proyecto de la Comunidad Europea, quien afirma que esta crisis no es global sino mundial por lo que se le pueda dar a la crisis una respuesta nacional (La Nación, 1 de abril de 2009, La cumbre de Londres). Crítica de la Argentina informa el 3 de abril que, en definitiva hubo acuerdo: “Los ejes, levemente más cerca de la posición del ala dura – Alemania y Francia – pasaron por comenzar a regular internacionalmente a todas las instituciones financieras, quedando fuera del documento un nuevo programa global del gasto público” al que, recordamos, ya se había opuesto especialmente Alemania en una cumbre de emergencia de la Unión Europea celebrada en Bruselas el 1 de marzo de 2009 (La Nación acerca de la crisis global, en ejemplar del 2 de marzo).

[3] En la misma fecha en La Nación, “La Casa Blanca quiere otras reglas para Wall Street. El Tesoro norteamericano presentó un amplio proyecto de reforma del sistema financiero” en La Crisis Glogal, página 4. Crítica de la Argentina del 25 de marzo de 2009 habla de creación de una agencia que tenga la capacidad de regular las instituciones no bancarias: el titular del Tesoro explicó a los parlamentarios que la administración propone una legislación que dé al gobierno de Estados Unidos el mismo juego de herramientas básicas para enfrentar problemas financieros en instituciones no bancarias como se tiene en el contexto bancario. Es decir, añadimos, sin alterar el sistema regulatorio propio de ese país.

[4] La Nación, jueves 2 de abril de 2009, sobre La cumbre de Londres, página 4.

[5] O la “princesa”; remitimos a nuestro trabajo Un enfoque erróneo en la concepción del derecho administrativo  en Derecho Administrativo, Revista de Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica, Lexis Nexis Depalma, número 48, Director Juan Carlos Cassagne. Allí hacemos referencia a una cita del canciller Bismarck traída en un estudio al que se remite, que resume este pensamiento: “Tocarán en vano el caramillo los señores socialistas, cuando el pueblo se dé cuenta de que los príncipes se preocupan de su bienestar” (página 333)   

[6] Quadrige, Presses Universitaires de France, primera edición 1985; primera edición Quadrige 1992.

[7] Pablo Fernández Lamela nos ha recomendado también la lectura de Stefano Battini Amministrazione senza Stato; Milán, Giuffré, 2003 y de Sabino Cassese La crisis del Estado, Lexis Nexis Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2003 y El espacio jurídico global en Revista de Administración Pública, Madrid, Número 157, enero-abril de 2002.

[8] Nuestro respeto a Rogelio Frigerio quien comprendió esta diferencia, fundando en ella el movimiento liderado por Arturo Frondizi.

[9] “A cada etapa de avance recorrido por la burguesía – dicen Marx y Engels en el Manifiesto Comunista (Londres, 1847, Prometeo Libros, 2003, página 29– corresponde una nueva etapa de progreso político”, en directa referencia al progreso como componente del Estado moderno representativo que pretenden desestructurar, para lograr el cometido final expuesto al finalizar el punto II “Proletarios y Comunistas” del Manifiesto: una asociación en que el libre desarrollo de cada uno condicione el libre desarrollo de todos.    

[10] Remitimos a nuestro trabajo La ideología estatal del interés general en el derecho administrativo en Derecho Administrativo, Revista de Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica, Lexis Nexis, Director Juan Carlos Cassagne, número 59, enero/marzo 2007; y siempre, remitimos a Alejandro Nieto La vocación del derecho administrativo de nuestro tiempo en Revista de Administración Pública, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, enero-abril, 1975. Dice Joaquín Morales Solá en opinión publicada en La Nación del 1 de abril de 2009, acerca de los esbozos de acuerdo de nuestro país con Estados Unidos y Gran Bretaña: “Resta comprobar también que el estatismo que se insinúa en el mundo, empujado por la necesidad más que por la convicción, no termine siendo en Argentina un devastador combate ideológico” (“Un alineamiento para llevar agua al molino propio”, y agrega: en los países desarrollados los Estados se comprometieron a intervenir pero también a recuperar lo antes posible estas inversiones que salen del esfuerzo común de los ciudadanos; mientras que al revés, en nuestro país, se aplican viejas recetas de estatismo ideológico (como en el caso de Aerolíneas Argentinas) o pujan por meter la mano del Estado en sectores que todavía pueden andar bien, como la disputa con el sector agropecuario para desplumarlo de sus rentas. El discurso de la participación del Estado es parecido aquí y allá, pero la dirección de esa ingerencia es muy diferente. El propósito, también, concluye el periodista).

[11] “Sin la plata de las AFJP habría déficit”, Crítica de la Argentina, 20 de febrero de 2009. En tapa principal del mismo diario del 8 de febrero se tituló “Barril sin fondo” el anuncio de una investigación acerca de cómo gasta el gobierno los ahorros de la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses). El diputado Claudio Lozano presentó un proyecto en el Congreso – dice Crítica el 20 de febrero bajo el título “La ANSES ya repartió 68 mil millones de pesos sin control” – para que la Comisión Bicameral de Control integrada por el oficialismo y la oposición, prevista en la ley 26.425 que dispuso el fin de las AFJP, empiece a funcionar. La misma ley obliga a la Anses a crear un Consejo del Fondo de Sustentabilidad del sistema para el monitoreo interno de sus recursos que deberían integrar gremios, cámaras empresariales y representantes de la clase pasiva.  

[12] Citado en nota anterior.

[13] “La plata de la Anses servirá para pagar autos de hasta $175.000” dice La Nación del 28 de febrero de 209, Economía y Negocios

[14] “Jubilados, cada vez más indefensos” señala en su editorial La Nación del viernes 13 de marzo de 2009; “La Anses solo colocó un 13% de los créditos al sector privado”, dice el viernes 6 de marzo, destacando que son 1.710 millones de los 13.200 millones que anunció que destinaría a apuntalar la demanda; “La Caja de la Anses sin control” dice el mismo diario en fecha 1 de marzo de 2009, destacando que la coordinadora del programa de transparencia del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) advirtió que la reglamentación está diseñada de tal manera que la transparencia no es prioridad. “Se usan sin control fondos de la Anses” dice La Nación del 21 de febrero de 2009, informando que diputados de la oposición que votaron a favor de la estatización de los fondos no aceptan interpretaciones del organismo administrativo acerca de que el control puede ser posterior ¡Tarde piaron!.  

[15] “Allanamiento en la Anses”, Crítica del 10 de marzo de 2009

[16] La Nación, 27 de marzo de 2009, Economía y Negocios, página 2. “La decisión es intervenir más” escribe Diego Cabot en la misma página.    

[17] Especialmente Marcos Juruena Villela Souto, Direito Administrativo Regulatorio, Lumen Juris, Río de Janeiro, 2006.

[18] Obra citada en nota anterior, página 33.

[19] En contra también Héctor A. Mairal La influencia de los Derechos francés, español y norteamericano en el concepto de servicio público del Derecho Administrativo argentino, en Documentación Administrativa, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 267-268 setiembre 2003 – abril 2004, páginas 339/365, especialmente página 357.

[20] Citado en nota anterior. De hecho, el Congreso crea Comisiones Bicamerales para monitorear el cumplimiento efectivo de las leyes que sanciona, como lo hizo –sin concreción en la práctica – al sancionar la ley que estatizó los fondos obrantes en las cuentas de capitalización individual del sistema previsional vigente hasta noviembre de 2008.

[21] Excelente el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en causa Rozniatowski, Rosa Cristina c. Estado Nacional-Secretaría de Energía de la Nación s/amparo” del 3 de marzo de 2009 (en el caso, la Corte confirmó el proceder de un Juzgado Federal de la Provincia de Neuquén y de la Cámara Federal de Apelaciones de General Roca, que hicieron lugar al amparo deducido para lograr que la Secretaría de Energía de la Nación realice las obras necesarias para garantizar la seguridad de la presa “Portezuelo Grande” integrante del complejo Cerros Colorados, emplazada sobre el río Neuquén, ampliando su capacidad para que resista una crecida máxima probable. Ningún agravio puede invocar el Poder Ejecutivo Nacional, salvo los inoperantes derivados de la afirmación dogmática de que se trata de una cuestión propia de su zona de reserva de poder; como tampoco pudo hacerlo el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires cuando el juez provincial de primera instancia en lo contencioso administrativo, Luis Federico Arias, dispuso el cabal cumplimiento del ordenamiento jurídico con relación a niños y niñas que se encuentran en situación de calle, coadyuvando a la implementación del nuevo régimen tutelar estatuido por la ley provincial sancionada recientemente en la materia (en causa Asociación Civil Miguel Bru y otros c. Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires”, sentencia del 10-11-2008). En el mismo sentido, la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Sala II, en Comisión de Vecinos Lugano en Marcha del 13-10-2005, en que se conminó al Gobierno de la Ciudad la construcción de un hospital ordenada por la Legislatura; y Sala I en Asesoría Tutelar-Hospital Neuropsiquiátrico Torcuato de Alvear del 25-6-2007 ordenando diversas medidas para el correcto funcionamiento de ese servicio de salud.    

[22] La propia postura de Francia y Alemania en la disyuntiva planteada internacionalmente para enfrentar la crisis global, no habla de intensificar atribuciones de los poderes internos de cada país sino de una regulación global, como surge de las informaciones identificadas más arriba. Se amplía en Pablo Fernández Lamela El impacto de las redes transgubernamentales  en la evolución del derecho administrativo internacional Suplemento La Ley Administrativo, Director Agustín Gordillo, 19 de diciembre de 2008, especialmente página 13.

[23] La futura responsabilidad de las organizaciones internacionales en un gobierno compartido, traducción corregida del trabajo presentado al seminario sobre Gobierno compartido: combatiendo la pobreza y la exclusión, IIAS, Yaoundé, 17 de junio de 2003, publicado en Perspectivas del derecho público en el umbral del siglo XX, Coordinadores: Miguel Alejandro López Olvera – Juan Martín Vocos Conesa, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2003.