Os conflitos no licenciamento ambiental

Por Sérgio Guerra

 

Recentemente, a imprensa noticiou que o conflito de competência entre os diferentes órgãos ambientais – federal, estadual e municipal – tem sido apontado como um dos maiores empecilhos para o andamento do licenciamento ambiental de grandes obras de construção civil no Brasil. Em janeiro passado, o Supremo Tribunal Federal (STF) se manifestou sobre o tema, afastando o licenciamento de um empreendimento pelo Ibama em um caso específico envolvendo um projeto imobiliário elaborado de acordo com o novo plano diretor de Salvador, anteriormente licenciado pelo governo local.

 

O fato – que tem sido considerado na elaboração do “business plan” de grandes empreendimentos de infraestrutura no Brasil – é que diversas ações questionando a competência para expedir as licenças são propostas em todos os tribunais do país, em sua maioria, pelo Ministério Público federal e estadual e por organizações não-governamentais, agravando custos ou inviabilizando projetos. Algumas empresas chegam a licenciar empreendimentos, com altíssimo custo e tempo, em órgãos ambientais dos três níveis da federação para evitar – ou, ao menos, minimizar – os riscos de enfrentar um litígio judicial dessa ordem.

 

As consultas jurídicas formuladas pelo empresariado sempre se voltam à seguinte indagação: afinal de contas, de quem é a competência ambiental para o licenciamento de obras de médio ou grande porte? É da União, dos Estados ou dos municípios? A resposta não é simples. Em que pese a competência municipal para licenciar a construção de empreendimentos de construção civil, a Constituição Federal atribui ao poder público, em todos os três níveis da federação, o dever de preservar o meio ambiente, atraindo para essa tríade a competência comum no campo ambiental. Isto é, os três possuem, em tese, competência constitucional para fiscalizar qualquer empreendimento que afete os seus territórios.

 

Veja o artigo 225 da Constituição, que prevê que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”, cujo parágrafo 1º estabelece que, “para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder público…” Por isso surgem diversos conflitos. Uma obra sempre afetará um município, que está inserido em um Estado, que, por sua vez, compõe a federação, representada pela União. As empresas que desenvolvem empreendimentos de construção civil submetem às prefeituras municipais seus projetos, sejam eles de edificações residenciais e comerciais, e, após a análise das regras urbanísticas e ambientais, obtêm o respectivo alvará de licença. Iniciadas as obras, deparam-se com a fiscalização estadual e com outra federal. Ocorre que proteger o meio ambiente não corresponde, necessariamente, à competência legal para proceder aos licenciamentos de empreendimentos imobiliários. De outro lado, se não adotam providências, servidores públicos incumbidos dessa fiscalização sofrem ações de improbidade administrativa por omissão.

 

Com efeito, não conseguimos ter, no Brasil, uma harmonização das normas que disciplinam a competência ambiental com o princípio da livre iniciativa. A legislação que rege a matéria – a Lei nº 6.938, de 1981 – é anterior à Constituição. De acordo com essa lei, que dispõe sobre a política nacional de meio ambiente, a competência para o licenciamento de atividades consideradas potencialmente poluidoras é, regra geral, dos órgãos estaduais, conforme prevê o artigo 10. Contudo, essa mesma lei dispõe que compete ao Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama) o estabelecimento de normas e critérios para o licenciamento, e de padrões de controle do ambiente. O Conama, por sua vez, tentou encontrar uma solução ao editar a Resolução nº 237, de 19 de dezembro de 1997, que estabeleceu critérios para exercício da competência para o licenciamento ambiental. Essa resolução – hierarquicamente inferior à Lei nº 6.938, gerando mais conflito -, ao relacionar os empreendimentos e atividades sujeitos ao licenciamento ambiental clássico (licença previa, licença de instalação e licença de operação), só atribui a um órgão ambiental a competência para o licenciamento e a definição dos critérios de sua exigibilidade.

 

Procurou o Conama ser expresso ao estabelecer, nos termos da mencionada resolução, que a competência para o licenciamento deve ser exercida apenas por um único ente federado, ao dispor que “os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência, conforme estabelecido nos artigos anteriores.” A dificuldade surge quando se interpreta o espaço para atuação de cada ente federativo: os municípios, nos licenciamentos cujo impacto seja local, e os Estados, nos casos em que os impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais municípios. Como se vê, trata-se de conceitos jurídicos indeterminados que só podem, em muitos casos, ser integrados no caso concreto.

 

Como, então, resolver o problema? Diante dessas considerações, é justo concluir que o Brasil precisa ter, com urgência, uma definição do Poder Legislativo – e não do Poder Judiciário, criticado por aparentemente atuar ativamente e usurpar competência do primeiro – quanto às competências dos entes federados em matéria ambiental. O caminho mais eficaz é regulamentar o parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal, que, como dito, outorga competência comum a todos os três entes para proteger o meio ambiente. Enquanto isso não ocorrer, teremos em nosso país mais esse item para compor e agravar o conhecido e repudiado custo Brasil, que só piora a qualidade de vida dos cidadãos e a difícil arte de aqui empreender.

 

[Publicado originalmente no Valor Econômico de 09.03.2009]

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