Archive for the ‘Processo administrativo disciplinar’ Category

Estabilidade de servidor não é garantia de impunidade

A estabilidade no emprego é o sonho de milhares de trabalhadores que batalham por uma vaga no serviço público. A garantia protege o servidor de pressões hierárquicas e políticas. Resguarda também a própria administração, assegurando a continuidade dos serviços.

As críticas à estabilidade funcional são inúmeras. Muitos acreditam que ela favorece a baixa qualidade do serviço público, uma vez que o servidor estável não teria compromisso com produtividade e eficiência. Contudo, a própria legislação traz uma série de deveres e proibições que, se não observados, geram punição. Da simples advertência à demissão, tudo depende da natureza e da gravidade da infração, do dano causado, das circunstâncias e dos antecedentes funcionais.

Em 2011, a administração pública federal aplicou 564 punições administrativas expulsivas do serviço público. Foram 469 demissões, 38 cassações de aposentadoria e 57 destituições. Até setembro de 2012, foram mais 394 expulsões. Desde 2003, quando a Controladoria Geral da União (CGU) começou a registrar os dados, foram aplicadas 3.927 penalidades máximas.

De acordo com o relatório da CGU, entre 2003 e 2011, quase 32% das punições foram aplicadas por uso indevido do cargo público e 19% por improbidade administrativa. Abandono de cargo (falta injustificada por mais de 30 dias consecutivos) motivou 8,6% das expulsões, seguido de recebimento de propina (5,5%) e desídia (4,8%), que é desleixo, negligência ou descaso com o trabalho. Os outros 30% saíram por motivos variados, como acumulação ilegal de cargos, aplicação irregular de dinheiro público e dilapidação de patrimônio.

Legislação
O artigo 41 da Constituição Federal (CF) estabelece que o servidor é estável após três anos de exercício no cargo. A partir daí, só pode perder o emprego em três hipóteses: por decisão judicial transitada em julgado, após processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa e mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

A Lei 8.112/90 – Estatuto do Servidor – traz no artigo 116 os deveres dos servidores públicos, e no artigo 117 lista as proibições. As penalidades, no artigo 127, são seis: advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão e de função comissionada. Já o artigo 132 estabelece os casos em que deve ser aplicada a pena de demissão.

O servidor que descumprir seus deveres ou violar as proibições pode ser punido administrativamente, por meio de Processo Administrativo Disciplinar (PAD). Geralmente, quem é punido nessa esfera recorre ao Judiciário, principalmente quando aplicadas as penas mais graves, que são demissão e cassação de aposentadoria ou disponibilidade.

Na administração federal, as demissões são efetivadas com a publicação de portaria assinada pelo ministro de estado ao qual está subordinado o órgão do servidor. O ato do ministro é contestado no STJ por meio de mandado de segurança. A competência para julgar esses processos é atualmente da Primeira Seção, especializada em direito público.

Até abril de 2010, tais casos competiam à Terceira Seção, especializada em matéria penal, que também julgavam questões relativas a servidores públicos. Para conter a sobrecarga de processos no colegiado penal, o regimento interno foi alterado, mas a Terceira Seção permaneceu com os casos que já haviam sido distribuídos antes da mudança.

Só este ano, o STJ julgou quase cem processos de servidores contra demissões aplicadas pela administração. Confira as principais decisões.

Demissão obrigatória
A 1ª Seção consolidou o entendimento de que “a administração pública, quando se depara com situações em que a conduta do investigado se amolda às hipóteses de demissão ou cassação de aposentadoria, não dispõe de discricionariedade para aplicar pena menos gravosa por se tratar de ato vinculado” – ou seja, é obrigada a demitir.

Com base nessa tese, a Seção manteve a demissão de agentes administrativos do Ministério da Fazenda. Eles permitiram o pagamento irregular de valores retroativos a aposentados em processos fraudulentos, inclusive com falsificação de assinaturas e de portarias.

Eles alegaram falta de proporcionalidade e razoabilidade na punição, e inexistência de prejuízo ao erário. Para a maioria dos ministros, o prejuízo é evidente, porque os valores indevidos foram pagos e não retornaram aos cofres públicos. Entenderam que ficou comprovada a gravidade das condutas apuradas e que a pena de demissão foi adequadamente aplicada.

Nesse caso, o ministro Napoleão Nunes Maia Filho ficou vencido. Ele concedia a segurança para reintegração dos demitidos, permitindo a aplicação de pena menos severa. O ministro considerou que os servidores tinham mais de 34 anos de serviço público sem punição administrativa anterior (MS 12.200).

Improbidade administrativa
A 1ª Seção decidiu que é possível condenar servidor à cassação de aposentadoria em PAD por fato previsto na Lei de Improbidade Administrativa (LIA – Lei 8.429/92). Para a maioria dos ministros, não há incompatibilidade entre o artigo 20 da LIA e os artigos 127 e 132 da Lei 8.112.

Com esse entendimento, a Seção manteve a cassação de aposentadoria de ex-auditor fiscal da Receita Federal, condenado em PAD por deixar de lançar tributos em benefício de diversas empresas. Incialmente, a comissão impôs a pena de demissão do servidor.

Como ele aposentou-se antes da conclusão do PAD, houve retificação do ato para cassar a aposentadoria. De acordo com o artigo 134 da Lei 8.112, “será cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do inativo que houver praticado, na atividade, falta punível com a demissão”.

O ministro Herman Benjamin, relator do caso, destacou que o artigo 132, inciso IV, do Estatuto do Servidor prevê a pena de demissão para servidores que tenham incidido em improbidade administrativa. “A redação é anterior à atual Lei 8.429, mas está distante de significar ausência de tipicidade da conduta”, afirmou no voto.

Segundo Benjamin, da interpretação sistemática do artigo 20 da LIA, combinado com os artigos 37 e 41 da Constituição e a Lei 8.112, conclui-se que não foi abolido nenhum dispositivo legal que estabeleça pena de demissão. “É inconcebível que uma lei redigida para coibir com maior rigor a improbidade administrativa no nosso país tenha terminado por enfraquecer sua perquirição”, analisou.

“O artigo 20 não está dizendo que é só por sentença transitada em julgado que se pode demitir. O que ele está dizendo é que a pena de demissão imposta numa ação de improbidade só se efetiva depois do trânsito em julgado”, complementou o ministro Teori Zavascki (MS 16.418).

Pena mais grave
O servidor público pode sofrer pena ainda mais grave do que a sugerida por comissão disciplinar. A 3ª Seção manteve pena de demissão a ex-servidor da Previdência Social, apesar de a comissão de processo disciplinar ter sugerido a aplicação de 90 dias de suspensão. Seguindo voto do relator, ministro Marco Aurélio Bellizze, a Seção reconheceu que a imposição da pena mais grave pelo ministro de estado foi fundamentada na existência de dolo por parte do ex-servidor e na gravidade da infração.

No caso, um técnico do seguro social foi apontado em operação da Polícia Federal como envolvido em irregularidades na concessão de benefícios previdenciários. A comissão disciplinar concluiu pela responsabilidade do servidor e sugeriu a pena se suspensão. No entanto, a Consultoria Jurídica do Ministério da Previdência Social concluiu que deveria ser aplicada a pena de demissão.

Ao analisar mandado de segurança do ex-servidor, o ministro Bellizze constatou que o ministro de estado nada mais fez do que aplicar a previsão contida no artigo 168 da Lei 8.112, segundo o qual, “quando o relatório da comissão contrariar as provas dos autos, a autoridade julgadora poderá, motivadamente, agravar a penalidade proposta, abrandá-la ou isentar o servidor de responsabilidade” (MS 14.856).

Punição cumprida e depois agravada
Em outro caso, um analista ambiental contestou sua demissão após o cumprimento de punição imposta anteriormente pelo mesmo fato. O PAD que apurou a prática de concessões irregulares de licenças e autorizações ambientais aplicou suspensão de 75 dias, depois convertida em multa. Após o pagamento, a CGU entendeu que era caso de demissão e determinou a substituição da pena.

Nessas situações, a 3ª Seção entende que, após o encerramento do PAD, não é possível agravar a penalidade imposta, mesmo que a sanção aplicada não esteja em conformidade com a lei ou norma interna. Essa posição tem amparo na Súmula 19 do Supremo Tribunal Federal, que não admite segunda punição de servidor público, decorrente do mesmo processo em que se baseou a primeira.

Além disso, o STJ entende que o PAD só pode ser anulado quando for constatada a ocorrência de vício insanável, ou revisto quando apresentados fatos novos ou circunstâncias posteriores que justifiquem a inocência do servidor punido ou a inadequação da penalidade, que não pode ser agravada. Assim, o analista ambiental foi reconduzido ao cargo (MS 10.950).

PAD contra ex-servidor
A administração pública é obrigada a apurar, por meio de sindicância ou PAD, a responsabilidade civil-administrativa de servidor resultante de sua atuação no exercício do cargo. Caso não o faça, a autoridade competente comete o crime de “condescendência criminosa”, tipificado no artigo 320 do Código Penal.

Com base nessa regra, a 3ª Seção entende que a necessidade de apuração de irregularidades não exclui ex-servidor, que pode ser investigado administrativamente por condutas praticadas quando exerceu o cargo público. Embora não seja mais possível aplicar pena administrativa, a apuração pode ter outros desdobramentos, como remessa de relatório ao Ministério Público para eventual propositura de ação penal ou ação de reparação de danos civis, por exemplo.

Por essa razão, a Seção manteve um PAD instaurado em 2008 contra um procurador federal demitido em 2002. Ele alegou que, sendo ex-servidor, não poderia ser alvo de investigação administrativa. Mas o argumento foi rejeitado (MS 13.916).

Imparcialidade
O servidor que responde a um PAD tem a garantia de imparcialidade dos integrantes da comissão processante. Outro servidor que realizou a sindicância para apurar os fatos ilícitos e emitiu juízo sobre a possível responsabilidade do investigado não pode determinar a instauração do processo e aprovar seu relatório final.

Com esse entendimento, a 3ª Seção anulou, desde sua instauração, um PAD que havia concluído pela demissão de auditor fiscal da Receita Federal. Os ministros não aceitaram que o mesmo servidor destacado para realização da sindicância tivesse instaurado o processo, designado a comissão e aprovado seu relatório final.

Os ministros consideraram que a instauração do PAD envolve, ainda que em caráter preliminar, juízo de admissibilidade, em que é verificada a existência de indícios suficientes da ocorrência de transgressão funcional. Por isso, a legislação traz diversos dispositivos que rejeitam a participação de quem está pessoalmente envolvido nos fatos, comprometendo a imparcialidade da atuação administrativa (MS 15.107).

Proporcionalidade da pena
Uma juíza instaurou processo disciplinar contra um escrivão devido ao arquivamento irregular de 48 cartas precatórias, ocorrido em 1991. A publicação da portaria que o demitiu foi publicada mais de dez anos após o ato de suposta desídia.

Como o crime cometido era de prevaricação, com pena de um ano de detenção, a 2ª Turma entendeu que a pretensão punitiva já estava prescrita. Segundo o artigo 109, inciso V, do Código Penal, ocorre a prescrição da pretensão punitiva em quatro anos quando a pena máxima for de um ano ou, sendo superior, não excede a dois anos.

Além disso, os ministros consideraram “anormal e inadequada” a penalidade de demissão imposta a um servidor com 35 anos de serviços prestados. Conforme o apurado, ele teria deixado de praticar ato de ofício em 1991, consistente em não providenciar os atos que lhe competiam por dever nas respectivas precatórias, só para evitar gastos como despesas de correio. Essa conduta não está entre as hipóteses para as quais a lei prevê a pena de demissão (RMS 27.632).

MS 12200  MS 16418  MS 14856  MS 10950  MS 13916  MS 15107  RMS 27632

[Publicado pelo Editor com informações do STJ e Revista Consultor Jurídico]

União deve ajuizar ação judicial para cobrar ressarcimento de servidor público

A Sexta Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ), no julgamento do Recurso Especial 1163855, manteve decisão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região (TRF2) que estabeleceu que, no caso de responsabilidade civil de servidor público por conduta dolosa ou culposa causadora de dano a terceiro ou ao erário, é necessária ação judicial ajuizada pela Administração com a finalidade de, apurada a responsabilidade civil subjetiva do servidor, cobrar-lhe ressarcimento pelos prejuízos causados ao erário.

De acordo com os autos, um servidor público federal que exercia o cargo de motorista do Ministério da Saúde bateu veículo oficial em um carro particular. O processo administrativo disciplinar instaurado concluiu que o funcionário teria agido com culpa por meio de sua imprudência na direção do veículo e determinou que ressarcisse o erário em R$ 1.035 – valor cobrado da União a título de franquia – através da emissão de Guia de Recolhimento da União (GRU) em seu nome.

O servidor ajuizou ação requerendo a desconstituição do lançamento efetuado. Alegou, em síntese, que não foi devidamente observado o contraditório e que, na Lei 8.112/90 (que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, autarquias e fundações públicas federais), não há previsão de indenização nos casos em que o servidor tenha agido com culpa.

A União contestou afirmando que, no processo administrativo disciplinar, o servidor foi corretamente indiciado e teve oportunidade para apresentar defesa escrita. Argumentou ainda que ficou apurado que o funcionário não demonstrou zelo e atenção necessários na prestação de suas atividades e que a obrigação de ressarcimento tem amparo na Lei 8.112/90 e na Constituição Federal.

O juízo de primeiro grau considerou que o termo de indiciamento estava devidamente fundamentado e julgou o pedido do autor improcedente. O servidor interpôs recurso de apelação, o qual foi provido monocraticamente por desembargador do TRF2, que concluiu que a forma indenizatória a ser ativada pela Administração Pública Federal deve ser, necessariamente, a do processo judicial.

Ao interpor recurso especial, a União alegou que a possibilidade de ressarcimento ao erário não ocorre apenas nos casos de dolo e que a previsão do parágrafo primeiro do artigo 122 da Lei 8.112/90 cuida somente do modo de execução do débito quando há dolo, não excluindo a responsabilidade em caso de conduta culposa.

Sustentou também que, pela simples leitura da lei, denota-se a legalidade do ressarcimento no caso de conduta culposa, bem como a legalidade da reposição ao erário através do trâmite do artigo 46 da Lei 8.112/90, não necessitando assim de processo judicial para ativação da indenização.

A relatora, ministra Maria Thereza de Assis Moura, observou que, em se tratando de responsabilidade administrativa, apurada por meio de sindicância ou de processo administrativo disciplinar, a Administração pode aplicar sanção disciplinar ao servidor independentemente de condenação judicial, desde que devidamente observados o contraditório e a ampla defesa.

“No caso de responsabilidade civil, ao contrário, que é independente e distinta da responsabilidade administrativa e se tem por escopo a reparação pecuniária da Administração, é necessária ação judicial para, apurada a existência de culpa ou dolo do servidor, cobrar-lhe indenização pelos danos por ele causados, não havendo falar em autoexecutoriedade”, ponderou.

A ministra esclareceu que, quando se trata de responsabilidade civil de servidor público por conduta dolosa ou culposa causadora de dano ao erário, somente se houver autorização formal do funcionário será possível descontar de seus vencimentos valores devidos a título de ressarcimento, nos termos do artigo 46 da Lei 8.112/90, ou de sua cobrança por meio da emissão de GRU, como no caso em análise.

“Se não houver, contudo, expressa anuência, é necessário o ajuizamento de ação judicial pela Administração com a finalidade de, apurada sua responsabilidade civil subjetiva, condená-lo a ressarcir o prejuízo causado ao erário”, completou a relatora.

Desse modo, a ministra Maria Thereza de Assis Moura manteve o entendimento firmado pelo TRF2 e negou provimento ao recurso especial. Os demais ministros da Sexta Turma acompanharam o voto da relatora.

[Publicado pelo Editor com informações do STJ]

Servidor que já cumpriu suspensão não pode ser demitido pelo mesmo fato

Depois de cumprida a primeira punição pelo servidor público, é inadmissível uma segunda sanção mais gravosa pelos mesmos fatos praticados, em razão da instauração de novo processo administrativo disciplinar (PAD). A decisão é da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), nos autos do mandado de segurança 16141,  em que um defensor público da União questionou a demissão, aplicada pelo ministro da Justiça.

A demissão ocorreu dois anos depois de ele já ter cumprido suspensão de 90 dias. O corregedor-geral da União aconselhou a anulação do primeiro PAD por vícios insanáveis e o a constituição de novo processo, que acabou por gerar uma sanção mais grave. Entre os vícios apontados, estava a participação na comissão disciplinar de servidor não estável no serviço público.

Segundo o relator, ministro Castro Meira, o poder de autotutela conferido à Administração implica uma obrigação de sanear os vícios e restabelecer o primado da legalidade. Não obstante a regra geral, há fatores excepcionais que inibem a atuação da Administração.

Essas hipóteses extraordinárias, de acordo com Castro Meira, visam dar estabilidade jurídica aos administrados e a impedir que situações já consolidadas possam vir a ser modificadas, ou eivadas de subjetivismo. A Lei n. 8.112/1990 permite a revisão do PAD em algumas situações, mas, da revisão, não pode surgir uma penalidade mais grave.

“Findo o processo e esgotada a pena, beira o absurdo que, por irregularidade para qual o impetrante não contribuiu e que, no final das contas, sequer foi determinante ao resultado do PAD, a Administração Pública ignore o cumprimento da sanção, promova um rejulgamento e piore a situação do servidor público, ao arrepio dos princípios da segurança jurídica e da proteção à boa-fé”, afirmou o ministro.

Quanto à alegação de incompetência para aplicar a sanção, a Primeira Seção definiu que o artigo 1º do Decreto n. 3.035/1999 delega competência aos ministros de Estado para julgar processos administrativos disciplinares e aplicar a pena de demissão a servidores públicos. A ressalva se aplica somente à destituição relativa à cargos em comissão de elevado nível hierárquico na escala administrativa, conhecido como CNEs, que não era o caso do defensor.

[Publicado pelo Editor com informações do STJ]

Prazo prescricional do PAD reinicia-se após 140 dias de sua abertura

O prazo prescricional suspenso com a abertura do processo administrativo disciplinar (PAD) voltará a contar após 140 dias da abertura do processo. Isso porque esse é o prazo máximo para encerramento desse tipo de processo, segundo entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Supremo Tribunal Federal (STF). Baseada nessa jurisprudência, a Terceira Seção do STJ concedeu a segurança nos autos do MS 1446.

De acordo com o relator, ministro Napoleão Maia Filho, entre o conhecimento dos fatos e a instauração do primeiro PAD, foram menos de 12 meses. Entretanto, o primeiro procedimento teve início em 26 de agosto de 2002, sendo que a prescrição voltou a correr em 25 de dezembro de 2002 – data final para conclusão do PAD. Com isso, transcorreram-se mais de cinco anos até a edição da segunda Portaria apuração dos mesmos fatos. “Resta evidenciada a prescrição da ação disciplinar, uma vez que o jus puniendi da Administração em aplicar eventual penalidade de demissão, que prescreve em 5 anos, teria perecido em 25 de dezembro de 2007”, concluiu o relator.

O artigo 142, parágrafo 1º, da Lei n. 8.112/1990 determina que o prazo de prescrição da ação disciplinar começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido. Para a Terceira Seção do STJ, o prazo inicial é a data em que o fato se tornou conhecido pela administração, e não necessariamente por aquela autoridade específica competente para a instauração do PAD.

Segundo o ministro Napoleão Maia Filho, o poder-dever da administração pública não é absoluto, pois está limitado aos princípios da segurança jurídica e hierarquia constitucional. “O acentuado lapso temporal transcorrido entre o cometimento da falta disciplinar e a aplicação da respectiva sanção esvazia a razão de ser da responsabilização do servidor, que tem como finalidade precípua a promoção da ordem e do aperfeiçoamento funcional no âmbito das repartições públicas”, explica o relator.

Com relação à prescrição da legislação penal, a Seção entende não ser possível aplicá-la, devido à inexistência de ação criminal contra o servidor.

[Publicado pelo Editor com informações do STJ]

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