A publicidade como condição para o controle social das Agências Reguladoras

Em artigo publicado na “Folha de S. Paulo” (Amadurecer ao sol, 30/10/2009), Emília Maria Silva Ribeiro Curi, conselheira diretora da Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel, aborda a necessidade de uma ampla publicidade dos atos e procedimentos regulatórios como garantia do controle social e legitimidade democrática material das agências.

Trechos:

“Inspirado em experiências internacionais, o modelo brasileiro de agências reguladoras completa já mais de uma década. Nesse período, discussões sobre sua legitimidade formal parecem ter sido superadas, tendo em vista a sólida legislação que lhe dá suporte, cujos preceitos estão em sintonia com os princípios constitucionais aplicáveis.

Não obstante, a garantia de estabilidade do modelo no longo prazo depende não só de uma base legislativa consistente mas também de legitimidade política, conquistada a cada dia.

Nesse esforço, é necessário que suas qualidades sejam amplamente visíveis para a sociedade. Em outros termos, por mais qualificadas, fundamentadas e formalmente regulares que sejam suas decisões, tais aspectos devem restar evidentes.

A transparência assume, assim, o papel de um fator proeminente de legitimação do modelo vigente. Com efeito, só a ampla permeabilidade ao controle social poderá evidenciar a atuação dos agentes de mercado e tornar visíveis as disputas travadas em torno de decisões regulatórias.

Tal constatação aponta para a oportunidade de estabelecer uma agenda de política pública para a transparência dessa atividade, consistente na adoção de procedimentos simples que, não obstante, podem contribuir significativamente para nivelar o acesso às informações pertinentes à atuação das agências reguladoras.

Para tanto, um primeiro ponto a ser abordado é a divulgação de documentos decisórios, bem como de estudos, relatórios, pareceres, análises, votos e outras peças informativas que fundamentem essas deliberações.

Tal procedimento, além de evidenciar o conhecimento da agência acerca do tema, contribui para expor à sociedade os motivos que embasam as opções regulatórias.

(…)

Outro ponto importante é a abertura das reuniões ou sessões deliberativas. A prática administrativa contemporânea, em harmonia com o princípio constitucional da publicidade, não mais comporta o sigilo como regra, senão como medida excepcional.

Além de franquear o acesso do público interessado, também se mostra pertinente, para fins de documentação e resgate histórico, que as atas, notas taquigráficas ou gravações também sejam conservadas e divulgadas.

(…)

Com efeito, não se pode negar que a pressão da sociedade, exercida de forma contínua e incansável, tem contribuído para aperfeiçoar o comportamento das instituições e das autoridades públicas. O mesmo deve acontecer com as agências reguladoras.

De introdução recente em nosso ambiente institucional, tais agências precisam aprimorar sua atuação para atender a mercados cada vez mais exigentes no que tange à qualidade das decisões regulatórias.

É imprescindível que esse processo de evolução seja conduzido em ambiente de absoluta transparência, para que possa revestir-se da necessária legitimidade política.

Em resumo, as agências devem amadurecer ao sol.”

[Publicado pelo Editor]

Entrevista Gustavo Binenbojm

Gustavo Binenbojm, professor de direito administrativo da UERJ e colaborador do blog, fala em entrevista para o “Consultor Jurídico” sobre a polêmica entre a Advocacia-Geral da União e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) em torno da Portaria PGF nº 164/2009, que fixa a defesa judicial das agências reguladoras perante os tribunais superiores na Procuradoria-Geral Federal, órgão subordinado à AGU.

Leia a entrevista:

ConJur — O senhor considera que as agências reguladoras perdem poder pelo fato de sua defesa judicial em tribunais superiores ser feita por um departamento da Advocacia-Geral da União?

Gustavo Binenbojm — A vinculação das procuradorias federais junto às agências à AGU é corolário lógico do funcionamento do sistema jurídico federal. A atuação da Advocacia da União, quando no desempenho legítimo de suas funções institucionais, não é juridicamente censurável. Nem a autonomia conferida às agências pela lei é violada quando submetida a formas de controle também previstas em lei ou na própria Constituição. Este é, precisamente, o caso do controle jurídico exercido pela AGU.

ConJur — Ou seja, a AGU pode ditar como deve ser a defesa das agências?

Binenbojm — Em termos estritamente normativos, existe robusta base constitucional e legal para que a AGU estabeleça, em termos vinculantes, os parâmetros jurídicos que balizarão a atuação das agências. Não é desejável que entendimentos jurídicos divergentes possam subsistir, ainda quando resultem da atuação legítima das agências, devendo submeter-se a alguma espécie de uniformização na esfera administrativa. Tal é um imperativo de segurança jurídica, que deve ser alcançado por um esforço de convivência harmônica dos entes reguladores com a AGU. A centralização da representação judicial das agências perante os tribunais superiores é medida voltada à racionalização do trabalho de defesa dos entes reguladores perante o Judiciário, buscando maior consistência nas teses jurídicas e melhores resultados práticos.

ConJur — Procuradores vinculados às agências não têm mais bagagem e conhecimento de causa para fazer a defesa do que os procuradores federais?

Binenbojm — O argumento da ausência de conhecimentos específicos dos procuradores federais que atuarão perante os tribunais superiores, em relação a cada uma das agências, pode ser relativizado pela interação com os colegas que atuam nas instâncias inferiores, bem como pela prévia uniformização de entendimentos jurídicos no âmbito da consultoria.

ConJur — Há casos, hoje, nos tribunais, em que a União litiga com as agências. A disputa do Cade com a AGU pela competência na análise das fusões entre bancos é um exemplo. Se a defesa fosse feita pela AGU, o Cade já teria perdido essa batalha, correto?

Binenbojm — Há, de fato, um conflito de competências entre Banco Central e Cade no que concerne aos atos de concentração do sistema financeiro nacional. A AGU, exercendo a competência que lhe confere o artigo 4º, inciso X, da Lei Complementar 73/93, entendeu que a atribuição é do Banco Central. O Cade, por deliberação do seu Plenário, insurgiu-se contra o entendimento da AGU e a matéria acabou sendo submetida ao Poder Judiciário. É verdade que, no caso em tela, haveria um conflito de interesses. De ordinário, entretanto, não há conflito e a atuação dos procuradores federais tem se mostrado satisfatória. Alguma solução intermediária poderá ser alcançada para os casos de conflitos institucionais judicializados, como a designação especial de algum procurador pela agência reguladora (ou pelo Cade) ou a demarcação de um insulamento institucional da Procuradoria da entidade em relação à AGU, como uma espécie de chinese wall. O ideal é que tal solução seja construída consensualmente pela AGU com as agências, o Cade e a CVM, podendo ser formalizada mediante edição de um ato normativo conjunto. A virtude está no meio.

ConJur — A justificativa para a medida é a de racionalizar a defesa das agências. Se as agências reguladoras, em tese, não se submetem cegamente ao que determina o governo, como sua defesa pode se submeter? Isso não fere o modelo de agências reguladoras independentes?

Binenbojm — A autonomia de distintos centros de poder no seio do Estado, como as agências reguladoras, a Comissão de Valores Mobiliários e a autoridade antitruste, representa uma estratégia institucional de desvinculação da atuação dessas entidades aos interesses imediatos promovidos pelo governo. Seu êxito será medido pela sua capacidade de dar respostas movidas em maior grau pela racionalidade técnica do que pela racionalidade política (no sentido político-eleitoral). Ou mais por interesses públicos de longo prazo do que por interesses públicos de curto prazo. Embora a autonomia seja um valor instrumental importante, as agências não são entidades soberanas. Algum nível de controle político, jurídico e social deve existir, de modo a submeter tais entidades aos marcos do Estado Democrático de Direito. No plano político, a legitimação política do processo de nomeação compartilhada entre Executivo e Legislativo pode ser citada como exemplo, além do enquadramento das agências nas políticas de governo setoriais e globais. No plano jurídico, a AGU deve portar-se como órgão de Estado, e não como órgão de governo, fixando os parâmetros legais básicos para atuação dos entes reguladores. Aqui o problema não é binário, mas de grau: a fixação de balizas jurídicas é importante, mas não deve pretender substituir os juízos técnicos reservados às agências.

ConJur — Do ponto de vista da segurança jurídica, como o senhor vê a centralização da defesa das agências na AGU?

Binenbojm — Há matérias de conteúdo eminentemente jurídico que demandam uniformização por uma instância externa às agências, mas ainda em sede administrativa. A AGU deve procurar cumprir tal papel, dotando a estrutura regulatória brasileira de maior coerência, sistematicidade e segurança jurídica. Cumpre lembrar que há situações de incerteza jurídica gerada por entendimentos conflitantes entre agências, que podem e devem ser equacionadas por um órgão central. Vejo a centralização da defesa judicial perante tribunais superiores como mero desdobramento de tal esforço de coerência jurídica e otimização gerencial do trabalho. Isso, como já dito, não inibe soluções pontuais para casos excepcionais.

ConJur — Politicamente, como o senhor vê a centralização da defesa das agências na AGU?

Binenbojm — Eventuais disputas de poder subjacentes ao debate devem ser encaradas como fenômenos inerentes ao processo político. A construção de instituições sólidas e eficientes dependerá, no entanto, da nossa capacidade de pensar e reconhecer os melhores argumentos para além dos interesses em jogo.

[Publicado pelo Editor]

AGU e CADE: Vinculação possível e necessária

Por Farlei Martins Riccio de Oliveira

A Portaria nº 164, de 20/02/2009, da Procuradoria-Geral Federal, órgão vinculado à Advocacia-Geral da União – AGU, que transfere das Procuradorias Especializadas para a Adjuntoria de Contencioso a representação judicial perante o Supremo Tribunal Federal e Tribunais Superiores de várias agências reguladoras, Conselho Administrativo de Defesa Econômica – Cade e Comissão de Valores Mobiliários – CVM, tornou-se objeto de intensa discussão jurídica e política.

O debate sobre o papel do governo e a independência das agências reguladoras é relevante e importantíssimo para o processo de aperfeiçoamento da regulação economica setorial no Brasil. Porém, a atual discussão é posta num contexto totalmente equivocado e sem os devidos esclarecimentos dos seus reais propósitos.

Em recente seminário promovido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea sobre Regulação e Justiça, o presidente do Cade, Arthur Badin, salientou que a Portaria pode criar conflitos de interesse com o governo, além de enfraquecer o papel desses órgãos, uma vez que a AGU é representante direta do Executivo e da Presidência da República. De acordo com ele, a Portaria da AGU não só ameaça a independência do Cade como causa ineficiência e perda da qualidade na defesa, já que os Procuradores do Conselho acompanham as sessões e conhecem as teses que estão sendo discutidas.

A malsinada Portaria longe de apontar um cenário de interferência política e esvaziamento da eficácia decisória do Cade, visa aprimorar o sistema de representação judicial das entidades autárquicas da Administração Indireta do Estado, fazendo com que as teses jurídicas possuam uniformidade e racionalidade. No âmbito da Procuradoria-Geral Federal esse processo iniciou-se com as Portarias nº 530 e 531, de 13/07/2007.

Por outro lado, o argumento do presidente do Cade de que os Procuradores lotados na Adjuntoria de Contencioso da Procuradoria-Geral Federal não teriam o conhecimento técnico necessário para a realização da representação judicial do Conselho, causando perda de eficiência e qualidade, revela-se absurdo e de viés corporativo.

Cabe recordar que a Advocacia-Geral da União surgiu da necessidade de organizar em instituição única a representação judicial e extrajudicial de todos os poderes da União (Executivo, Legislativo e Judiciário) e as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos do Poder Executivo. O legislador constituinte de 1988 incluiu a instituição no quadro das funções essenciais à justiça, inconfundíveis, portanto, com todas as demais funções cometidas aos órgãos dos tradicionais Poderes do Estado. Por essa razão, revela-se inequívoco o caráter de órgão de Estado da AGU.

Desse modo, os advogados públicos da AGU (Advogados da União, Procuradores da Fazenda e Procuradores Federais) não atuam com base apenas nos interesses estratégicos de determinadas demandas, mas sim na satisfação do interesse público primário e na efetivação da justiça.

Outrossim, os Procuradores lotados no Cade e no Contencioso da PGF integram uma mesma carreira e realizam o mesmo concurso público de provas e títulos. Possuem, portanto, o mesmo conhecimento técnico e jurídico que os habilitam para o exercício do cargo público. Ainda que pudesse ocorrer um eventual desconhecimento de questão técnica a ser suscitada nos Tribunais Superiores, a articulação prévia entre os Procuradores dos respectivos orgãos de execução, supriria a deficiência.

Deve-se ressaltar, por fim, que sob o aspecto da legalidade estrita, a Portaria PGF nº 164 encontra fundamento no art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10/02/1993, que atribui ao Advogado-Geral da União a competência de exercer a orientação normativa e supervisão técnica dos órgãos jurídicos das autarquias e das fundações. Por outro lado, a Lei nº 10.480, de 02/07/2002, estabelece no seu art. 11, §2°, inciso II, que compete ao Procurador-Geral Federal exercer a representação das autarquias e fundações federais perante o Supremo Tribunal Federal e os tribunais superiores, sem excepcionar qualquer uma delas.

Assim sendo, a Portaria PGF nº 164 revela-se como mais uma das medidas implementadas pela Advocacia-Geral da União no sentido de uniformizar as defesas judiciais dos órgãos e entidades da Administração Pública perante os Tribunais Superiores, buscando maior consistência nas teses jurídicas e melhores resultados práticos em prol do interesse público.

[Publicado originalmente no site da Advocacia-Geral da União]

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Jornada de Estudos de Regulação – Judicialização e Independência

A Diretoria de Estudos Setoriais (Diset) do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea promoverá, no próximo dia 29 de julho, a Jornada de Estudos de Regulação – Judicialização e Independência. O evento é aberto ao público e ocorrerá no auditório do Ipea na Avenida Presidente Antônio Carlos, 51, 10º andar, Rio de Janeiro/RJ.

Na Sessão Especial será debatido o tema “A representação Judicial das Agências e do Cade: autonomia em questão?” com participação do presidente do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), Artur Badin, juristas e dirigentes de agências de regulação do Brasil.

Artur Badin tem se manifestado pela independência política das dez agências reguladoras existentes no País, da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e do Cade. Em recente artigo publicado no jornal Valor Econômico, depois de elogiar a reestruturação da Advocacia-Geral da União (AGU) pela transferência judicial de um total de 188 autarquias e fundações para a Procuradoria-Geral Federal e pela criação de uma rede de advogados públicos por todo território nacional, ele defendeu que essa reestruturação não se estenda às agencias, à CVM e ao Cade. Para ele, esses órgãos correm o risco de perder a independência caso seus advogados estejam diretamente subordinados ao presidente da República.

[Publicado pelo Editor]

Obama revoga a Executive Order que tratava da revisão regulatória

O Presidente Obama revogou a Executive Order nº 12.866 que submetia as propostas regulatórias das agências à supervisão e revisão do Office of Management and Budget – OMB. Em memorando de 30 de janeiro de 2009 encaminhado para os dirigentes dos departamentos e agências o Presidente solicitou a preparação, no prazo de 100 dias, de uma série de sugestões para uma nova Executive Order que contemple: mecanismos de relacionamento entre o Office of Information and Regulation Affairs – OIRA e as agências; orientação sobre divulgação e transparência; incentivo para a participação; custos-benefícios; equidade e o interesse das gerações futuras;  que identifique métodos para que a proposta regulatória não produza uma demora indevida e que identifique as melhores ferramentas para atender as finalidades públicas.

Cabe recordar, que essa supervisão presidencial sobre a política regulatória das agências tem como objetivo racionalizar a tecnocracia estatal e exercer um maior controle sobre o processo regulatório. A principal medida adotada nessa direção foi a concentração de competências de supervisão das atividades das agências reguladoras independentes no Office of Management and Budget – OMB, encarregado de supervisionar as propostas orçamentárias das agências para fins de elaboração do orçamento a ser aprovado pelo Congresso; e também por meio do Office of Information and Regulation Affairs – OIRA, vinculado ao OMB, que se encarrega de fazer com que a atividade das agências se conforme com a política traçada pelo Executivo.

Desde a Administração Clinton tais medidas estavam previstas na Executive Order nº 12.866 que agora o Presidente Obama revoga para que sejam implementados novos mecanismos de controle.

[Publicado pelo Editor]

Quando uma agência processa outra nos EUA

A Corte de Apelação do Distrito de Columbia nos EUA decidiu um interessante caso de uma agência federal processando outra. Em Securities Exchange Commission v. Fair Labor Standards Authority, a Corte decidiu não conhecer da disputa, tendo o juiz Brown afirmado:

“This is the sort of dispute that could only arise between public employees and a governmental agency. The Securities and Exchange Commission (SEC or Agency) was eager to pay its employees more money. The National Treasury Employees Union (NTEU or Union) complains the SEC implemented the raises too quickly. The Federal Labor Relations Authority (FLRA or Authority) agrees with the Union and has ordered the SEC to provide back pay to atone for the affront. Counterintuitive though it may be, we agree the FLRA has properly resolved this odd controversy so we deny the petition for review and grant the Authority’s crossapplication for enforcement.”

No entanto, o Juiz Kavanaugh opinou separadamente para assinalar a singularidade constitucional de um caso opor dois organismos do Poder Executivo um contra o outro e explicar que a Corte pode conhecer a controvérsia por se tratar de duas agências independentes e não dois órgãos públicos do Estado:

“The caption of this case – Securities and Exchange Commission v. Federal Labor Relations Authority – illustrates an anomaly. Both the SEC and the FLRA are agencies in the Executive Branch, yet one is suing the other in an Article III court. This state of affairs is in tension with the constitutional structure designed by the Framers and set forth in the text of the Constitution. The Constitution vests the “executive Power” in one President. And the Constitution assigns the President the responsibility to “take Care that the Laws be faithfully executed.” Because Article II provides that a single President controls the Executive Branch, legal or policy disputes between two Executive Branch agencies are typically resolved by the President or his designee – without judicial intervention. Moreover, because agencies involved in intra-Executive Branch disputes are not adverse to one another (rather, they are both subordinate parts of a single organization headed by one CEO), such disputes do not appear to constitute a case or controversy for purposes of Article III. In short, judicial resolution of intra-Executive disputes is questionable under both Article II and Article III.

This analysis is uncontroversial as applied to disputes between two traditional Executive Branch agencies. No one plausibly thinks, for example, that a federal court would resolve a dispute between the Department of Justice and, say, the Department of Defense or the Department of State. But the wrinkle is that this case involves a so-called independent agency. Independent agencies are those agencies whose heads cannot be removed by the President except for cause and that therefore typically operate with some (undefined) degree of substantive autonomy from the President in a kind of extra-constitutional Fourth Branch. In Humphrey’s Executor v. United States, the Supreme Court approved of independent agencies, at least in certain circumstances. Consistent with the post-Humphrey’s Executor understanding that Presidents cannot (or at least do not) fully control independent agencies, and that an independent agency therefore can be sufficiently adverse to a traditional executive agency to create a justiciable case, the Supreme Court and this Court have entertained suits between an independent agency and a traditional executive agency, or as here between two independent agencies.

Our ability to decide this case thus follows from Humphrey’s Executor and accords with courts’ previous handling of disputes between an independent agency and a traditional executive agency (or another independent agency). Because this case is justiciable under the governing precedents and because the Court’s analysis of the merits is persuasive, I join the opinion of the Court.”

[Publicado pelo Editor]

Suspensa Resolução da Anvisa que determinava publicação de imagens nos maços de cigarro

Com pareceres de Luis Roberto Barroso, Sérgio Guerra e representada judicialmente por Gustavo Binenbojm, todos colaboradores do blog, a Companhia Souza Cruz consegui liminar na 23ª Vara Federal do Rio de Janeiro, suspendendo a Resolução 54/2008 da Agência de Vigilância Sanitária (Anvisa), que determinava a publicação de novas imagens nos maços de cigarros e na publicidade exibindo os estragos causados pelo fumo. (Souza Cruz consegue suspender novas imagens para cigarros. O Estado de S. Paulo, 25.03.2009)

 

Pela resolução, os maços e a publicidade dos cigarros receberão imagens mais impactantes das fotos que vinham sendo publicadas desde 2003. Entre as novas está a de um tórax aberto, mostrando um coração doente e tendo na cavidade toráxica diversas pontas de cigarro. Outra imagem contestada pela indústria dos cigarros é a de um feto abortado que aparece também cercado de pontas de cigarros.

 

A tese principal da indústria de cigarro é de que as fortes imagens não correspondem à realidade. “Do ponto de vista médico-científico, é patente a falsidade das imagens que ora não representam as doenças as quais se referem, ora não traduzem efeitos associados ao fumo ou o fazem de forma distorcida, como comprova o laudo médico em anexo elaborado pelo experiente profissional da área de saúde”, diz a ação, referindo-se ao trabalho de Sá Pereira. Guerra expõe que as imagens “são grotescas, inverídicas do ponto de vista médico e atingem, diretamente, o fundamento constitucional da dignidade da pessoa humana dos fumantes e ainda das crianças, dos não fumantes e, porque não dizer, dos comerciantes”.

 

Na defesa da resolução, o procurador federal Fábio Esteves Gomes rebateu as acusações, lembrando que “na ânsia de desmoralizar a Anvisa, a autora (Souza Cruz) evoca os princípios da proporcionalidade, legalidade, dignidade da pessoa humana, vedação de tratamento desumano ou degradante entre outros, mas se esquece que os produtos (cigarros) por ela fabricados e comercializados, adquiridos por crianças, adolescentes e jovens são responsáveis por 4,9 milhões de mortes anuais (10 mil mortes por dia) em todo o mundo; no Brasil estima-se que cerca de 200 mil mortes/ano são decorrentes do tabagismo.

 

[Publicado pelo Editor]

25º aniversário do caso “Chevron”

A Federalist Society for Law and Public Policy Studies organizou o evento comemorativo do 25º Aniversário do caso “Chevron”. A importância do evento se deve ao fato de que neste precedente, a Suprema Corte norte-americana lançou as bases da doutrina “Chevron”, segundo a qual havendo ambigüidade de qualquer natureza na norma legal, os juízes devem dar deferência à interpretação das agências reguladoras.

 

Participaram do evento os Professores Ronald A. Cass, da Boston University School of Law; William N. Eskridge, Jr., da Yale Law School; Kristin E. Hickman; da University of Minnesota Law School; e  Thomas W. Merrill, da Yale Law School.

 

Assista ao vídeo do evento aqui e leia o artigo de Thomas W. Merrill aqui.

 

[Publicado pelo Editor]

Orçamento virtual das agências reguladoras

Reportagem da revista Época de 17.11.2008 (Edição nº 548) mostra que do total de recursos previstos no Orçamento federal para todas as atividades, o governo bloqueia em média 1,5%. No caso das agências, levantamento do site Contas Abertas mostra que, neste ano, 77% do dinheiro reservado para agências está bloqueado. Conclusão: falta dinheiro para os órgãos encarregados de fiscalizar e regular setores essenciais da economia.

 

Recorda a reportagem que no governo Lula, a independência das agências sofreu resistência ideológica. De lá para cá, as agências passaram a sofrer de anemia crônica. O mandato fixo dos dirigentes é outro problema recorrente para o atual governo, uma vez que só podem ser removidos em duas hipóteses: se renunciarem ou se ficar comprovada a prática de crime ou infração disciplinar grave. Nem o Congresso, de onde saem aprovados, tem poder para demiti-los. “A idéia dos mandatos fixos, inspirada no modelo americano, é preservar a autonomia das agências e protegê-las de interesses políticos”, diz o advogado Gustavo Binenbojm, professor de Direito Administrativo da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) e colaborador do blog: “Importamos um modelo sem os acessórios, que são os mecanismos para aumentar a transparência e o controle externo.”

 

O contingenciamento do orçamento das agências é um exemplo de captura política do órgão regulador, tema já comentado neste blog por ocasião da crise área que afetou a Agência Nnacional de Aviação Civil – ANAC:

 

Suspeita de captura política na ANAC

Posted 5 Junho, 2008

 

Captura política na ANAC – 2

Posted 6 Junho, 2008

 

Captura política na ANAC – 3

Posted 7 Junho, 2008

 

Regular as agências reguladoras?

Posted 16 Junho, 2008

 

Regular as agências reguladoras? – 2

Posted 18 Junho, 2008

 

Veja abaixo infográfico elaborado pela revista Época com dados sobre o orçamento das agências e a missão de cada uma delas.

 

[Publicado pelo Editor]

Estado, Governo e Agências Reguladoras

Luiz Alberto dos Santos, subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil da Presidência da República, e Diogo de Sant`Ana, assessor do gabinete pessoal da Presidência da República, comentam na Folha de São Paulo de 01.10.2008 as medidas implementadas pelo governo federal no fortalecimento institucional das agências reguladoras brasileiras, afastando a crítica de captura política que tem sido recorrente no modelo atual.

 

“Estado, governo e agências reguladoras

LUIZ ALBERTO DOS SANTOS e DIOGO DE SANT’ANA

EM UM país de renda média como o Brasil, a promoção de investimentos está no centro da agenda governamental. Assim, o debate sobre o papel do governo e das agências reguladoras é relevante e positivo.

Freqüentemente, porém, a discussão é posta num contexto equivocado, como se agências, Estado e governo fossem partes distintas e completamente separadas uma da outra. Tal entendimento não leva em conta que, na democracia, o Estado é composto por diversos tipos de instituições.

O governo detém a prerrogativa e a obrigação de planejar e formular as políticas públicas em diferentes setores. As agências, como órgãos de regulação e fiscalização setorial, integram esse processo de forma indissociável, em função da competência regulatória que pertence ao Estado de forma exclusiva, nos termos do artigo 174 da Constituição.

O momento atual, longe de apontar para um cenário de implosão das agências – como afirmou o senador Sérgio Guerra (PSDB-PE) em artigo neste espaço (12/9)-, parece convergir para a busca de caminhos que levem ao aprimoramento da regulação. Essa convergência pode ser percebida em quatro exemplos distintos.

O primeiro é o projeto de lei 3.337/ 04, que dispõe sobre as agências reguladoras. O projeto, incluído entre as prioridades do PAC, está pronto para votação na Câmara dos Deputados. O substitutivo do relator Leonardo Picciani (PMDB-RJ) parece ter avançado para um acordo entre as forças políticas do Congresso. A principal divergência -o contrato de gestão- foi superada pela criação de instrumentos a serem aprovados pelas próprias agências -planos estratégicos de trabalho e de gestão e desempenho- e fiscalizados pelo Congresso. Tais mecanismos serão uma importante ferramenta de “accountability”.

O segundo é o recente relatório da OCDE sobre a regulação no Brasil. O relatório apontou que “o risco regulatório parece ter sido reduzido. A melhoria da situação macroeconômica, assim como o progresso das agências, foi compensador. Existe uma participação social mais ampla na avaliação e melhoria da estrutura regulatória, conforme demonstrado pelo envolvimento dos consumidores no debate de questões de regulação nos setores de infra-estrutura básica” (OCDE: 2008, p. 15).

O terceiro exemplo é o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para a Gestão em Regulação (Proreg), criado pelo decreto 6.062/ 07 e formatado em convênio com o BID. O programa tem como objetivo fortalecer o sistema regulatório, a capacidade de formulação e análise em setores regulados, a autonomia, a transparência e o desempenho das agências e desenvolver e aperfeiçoar os mecanismos de controle social no âmbito do processo regulatório.

O quarto é o avanço na estruturação dos quadros de pessoal e a melhoria remuneratória dos servidores das agências. Desde 2003 – até então as agências não tinham carreiras estruturadas-, foram criados 9.617 cargos efetivos, dos quais mais da metade já foi preenchida por concurso. Além disso, com a medida provisória 441, de 29/8, foram concedidos aumentos expressivos aos servidores das agências. O salário inicial de um especialista em regulação, por exemplo, que em 2003 era de R$ 5.462, chegará a R$ 11.374 em 2010, melhorando a atratividade dos concursos.

Indicadores econômicos também afastam a idéia de crise regulatória. O investimento estrangeiro direto no país tem batido recordes sucessivos (US$ 34,5 bilhões em 2007), as agências de classificação de risco têm elevado as notas do Brasil e a participação estrangeira em empreendimentos de infra-estrutura, como rodovias e hidrelétricas, está aumentando.

A sinergia entre esforços de governo e agências tem dado, ainda, bons frutos, tais como o recente acordo para garantir o acesso à internet em banda larga em todas as escolas urbanas (mais de 55 mil) do país até 2010.

É certo que há um longo caminho a ser percorrido. A definição das competências de cada órgão, o fortalecimento em termos de recursos humanos e materiais, a ampliação dos investimentos nas estruturas de fiscalização (o orçamento executado das agências aumentou 69% desde 2003) e a diminuição do tempo para indicação de dirigentes são as principais dificuldades a serem superadas, mas isso não se traduz em uma crise regulatória, muito menos generalizada.

As iniciativas mencionadas, pelo contrário, são evidências de que soluções estão sendo buscadas para tornar as agências mais eficientes, mais profissionais e mais sólidas como instituições estatais, sem desfigurar, porém, o papel do governo como formulador de políticas setoriais e indutor do desenvolvimento econômico.”