A fragmentação do poder presidencial nas escolhas públicas

Jorge Vianna Monteiro, professor do Departamento de Economia da PUC-Rio, divulga sua carta Estratégia Macroeconômica nº 425, de 9 de novembro de 2009, na qual analisa a complexa fragmentação com que correntemente opera o presidencialismo na democracia representativa.

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Quatro questões estratégicas contemporâneas

Jorge Vianna Monteiro, professor do Departamento de Economia da PUC-Rio, divulga sua Carta Estratégia Macroeconômica nº 424, de 26 de setembro de 2009, no qual analisa quatro dilemas estratégicos no conjunto de regras do jogo de escolhas públicas, que se apresentam obsoletos ou críticos na conjuntura de crise econômica.

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Entrevista Gustavo Binenbojm: modelo do pré-sal é inconstitucional

Em entrevista para o “Consultor Jurídico”, o professor da Uerj e colaborador do blog, Gustavo Binenbojm, vê inconstitucionalidades nos projetos de lei encaminhados pelo governo para criar o novo marco regulatório da exploração e produção de petróleo e gás na área do pré-sal.

Consulte aqui os projetos de lei que já possuem mais de 300 emendas.

Leia a entrevista:

ConJur — Qual a principal justificativa dos projetos de lei que pretendem estabelecer o marco regulatório para a exploração de petróleo na área do pré-sal?

Gustavo Binenbojm — O principal argumento do governo é o de que os campos do pré-sal apresentam grandes reservas e baixo risco exploratório. Alega-se que o modelo atual, de concessão dos blocos por meio de leilões, é mais adequado para áreas de alto risco exploratório. Em tal modelo, as empresas assumem todo o risco do empreendimento, já tendo desembolsado um bônus de assinatura pela aquisição do bloco na licitação. Em contrapartida, a propriedade do óleo é transferida para a concessionária, após a sua extração, cabendo-lhe pagar ao Estado royalties, participações especiais e tributos incidentes sobre a sua atividade.

ConJur — Já no projeto do governo, o modelo passa a ser o contrato de partilha. É isso?

Gustavo Binenbojm — Sim. O modelo passa a ser o contrato de partilha de produção, no qual a empresa operadora do bloco entrega um percentual do óleo extraído ao Estado. Esse percentual será o critério de julgamento das licitações, nos blocos que forem licitados. Nos casos em que a Petrobras for a operadora única, o Conselho Nacional de Política Energética definirá o percentual do rateio da produção. A ideia da mudança do modelo é a de permitir maior apropriação da riqueza pela sociedade brasileira, apostando-se no baixo risco exploratório e no aumento do preço do petróleo devido à sua progressiva escassez.

ConJur — E qual será o papel da Petrobras?

Gustavo Binenbojm — Segundo o projeto de lei, a Petrobras será a operadora de todos os blocos do pré-sal, cabendo-lhe, no mínimo, 30% daqueles em que não tiver exclusividade. Mais para frente, será criada uma empresa pública — a Petro-Sal — detentora dos direitos de exploração de todos os blocos. Caberá a ela fazer licitações, quando for o caso, e exercer papel decisivo, incluindo poder de veto, na gestão das operações.

ConJur — Quais as principais críticas ao novo modelo proposto pelo governo?

Gustavo Binenbojm — Em primeiro lugar, a assunção excessiva do risco exploratório pelo Estado brasileiro, considerando o montante extraordinário dos investimentos necessários, a circunstância de tratar-se de uma fronteira tecnológica e o custo alto da extração do óleo de blocos situado a cerca de sete quilômetros abaixo do nível do mar. Em segundo lugar, o risco de desestímulo a investimentos privados, em um quadro de vulnerabilidade regulatória gerado pelo esvaziamento da ANP e pela posição de supremacia conferida à Petro-Sal e à Petrobras. Por fim, a redução da eficiência do setor, decorrente da redução do grau de concorrência e da criação de uma nova empresa estatal.

ConJur — De que modo pode acontecer o esvaziamento da ANP, caso os projetos sejam aprovados tais como foram apresentados pelo governo?

Gustavo Binenbojm — Embora a ANP continue a existir formalmente, seu papel institucional será reduzido, em termos de relevância, com a criação da Petro-Sal. Na prática, as decisões mais importantes relativas à seleção de empresas, definição de blocos e gestão da execução dos contratos ficarão a cargo da Petro-Sal, e não da ANP. A diferença importante entre uma e outra é que a ANP foi concebida como um ente regulador autônomo em relação ao governo, enquanto a Petro-Sal é um braço do próprio governo, sujeita às determinações políticas do governo. O país regride duas décadas, em termos institucionais, com essa mudança.

ConJur — Quais os principais obstáculos jurídicos que terão de ser enfrentados pelos projetos de lei do pré-sal?

Gustavo Binenbojm — A definição da Petrobras como operadora única ou obrigatória (assegurado um percentual mínimo de 30%) dos campos do pré-sal poderá enfrentar o argumento de violação dos princípios constitucionais da isonomia, impessoalidade e moralidade administrativa. Embora a Petrobras seja uma S.A. sob controle acionário da União, a maior parte do seu capital social pertence a particulares — como pessoas físicas, fundos de pensão e empresas privadas —que foram aquinhoados pelo privilégio odioso concedido pelo projeto de lei. A Constituição veda a concessão de privilégios a sociedades de economia mista não extensivos ao setor privado. A abertura de capital de uma empresa estatal é justificável como forma de capitalização da sociedade, mediante chamada aberta a todos os interessados, em igualdade de condições. No caso do pré-sal, os recursos resultantes da exploração dos hidrocarbonetos — de propriedade da União — serão carreados em benefício da Petrobras, cuja maioria dos acionistas são particulares.

ConJur — A quantidade de barris de petróleo a ser ofertada à Petrobras pela União não prejudica os demais acionistas?

Gustavo Binenbojm — Sim. De um lado, a União institui um enorme privilégio para a Petrobras, que é a condição de operadora exclusiva (na maior parte dos casos) dos campos do pré-sal. Então, em relação às demais empresas privadas, está-se a criar um privilégio odioso. De outro lado, tem-se o problema em relação aos demais acionistas, que podem ter sua posição ameaçada pelo aumento de capital, com o aporte feito pelo governo sob a forma de 5 bilhões de barris de óleo. São dois problemas jurídicos distintos: o primeiro, o privilégio em favor da Petrobrás, em detrimento das demais empresas; o segundo, o privilégio em favor do governo, em detrimento dos demais acionistas da Petrobrás.

ConJur — Os projetos afrontam a Emenda Constitucional 9/95?

Gustavo Binenbojm — O modelo de exploração e produção do petróleo instituído pela Emenda Constitucional 9/95, que deu a redação atual do artigo 177 da Constituição Federal, pressupunha a contratação de empresas estatais ou privadas para tais atividades, em um ambiente progressivamente concorrencial. Daí a previsão da criação de um órgão regulador, que viria ser a Agência Nacional do Petróleo. Não faria sentido prever a existência de um ente regulador para um mercado de operadora única. Daí que o restabelecimento da posição monopolista da Petrobras confronta a EC 9/95, em sua letra e espírito.

ConJur — O senhor acha que para mudar o modelo de exploração e produção é necessária uma emenda constitucional?

Gustavo Binenbojm — Alguns ministros do STF chegaram a manifestar esse entendimento quando do julgamento da ADI da Lei do Petróleo. Não chego a afirmar que o modelo de concessão, previsto no artigo 176 da Constituição para os recursos minerais, seja obrigatório para o petróleo. Todavia, entendo que os projetos de lei subvertem a sistemática de exploração e produção instituída pela EC 9/95, que pressupunha algum nível de pluralização dos operadores e a existência, por isso mesmo, de um órgão regulador. Para uma alteração tão radical no modelo, entendo que seria necessária uma emenda constitucional.

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Linda Weiss: redução do papel do Estado na economia sempre foi mito

Em entrevista para a “Folha de S. Paulo”, Linda Weiss, especialista em desenvolvimento e professora do Departamento de Governo e Relações Internacionais da Universidade de Sydney (Austrália), afirma que apesar de todas as manchetes sobre a volta do Estado à economia, ele nunca se retirou. Sua contestação à tese de que nos últimos 30 anos houve uma redução do papel do Estado já rendeu dois livros, “The Myth of the Powerless State” (O Mito do Estado Sem Poder), que foi editado em 1998, e “States in the Global Economy” (Estados na Economia Global), publicado em 2003.

 Trechos:

 “FOLHA – A senhora diz que não é possível falar em volta do Estado à economia porque ele nunca foi embora. Pode explicar?

 LINDA WEISS - A ideia predominante no debate sobre a globalização e a sua relação com as opções de política econômica é que o Estado foi posto numa camisa de força e recuou da economia. Fez isso para atrair investimentos num mundo de capitais móveis. O melhor governo é o que reduz impostos e regulações. O Estado atua nas margens da economia, sem presença ativa e muito menos desenvolvimentista. Contesto essa ideia olhando para o que os Estados mais poderosos vêm fazendo.

 FOLHA – E quais são os principais exemplos?

WEISS - O primeiro é o paradoxo de que a desregulamentação requer rerregulamentação. Por exemplo, o governo privatiza, mas acaba se tornando muito ativo na arena regulatória, criando agências. Isso de certo modo aumentou o envolvimento do Estado, sem necessariamente passar pelas autoridades executivas, que têm que responder ao eleitorado.

FOLHA – Mas, no mercado financeiro, houve menos regulamentação, não?

 WEISS - Houve uma opção por não regulamentar. Foi uma opção movida a razões nacionalistas, porque tanto o Reino Unido quanto os EUA viam o setor financeiro como o que liderava a projeção do seu poder na arena econômica internacional. Com Wall Street de um lado e a City do outro, para eles fazia sentido ser liberais. O Japão fez o mesmo, de modo diferente. Ao desregulamentarem o setor financeiro, os burocratas quiseram manter sua presença e escreveram as regras com esse objetivo, sem permitir mais autorregulamentação. Além disso, há uma forma de ativismo que é a intervenção recorrente do Estado para resgatar o sistema bancário em crises. O que vemos hoje não é excepcional, é parte do padrão da internacionalização das finanças nos últimos 200 anos.

FOLHA – Que outros exemplos a senhora reuniu?

WEISS - Um fundamental é no campo da inovação e da tecnologia. Na OMC (Organização Mundial do Comércio), os Estados líderes escreveram normas que lhes dão margem para promover sua indústria nascente, ao mesmo tempo em que reduziram essa margem para países em desenvolvimento. As regras da OMC permitem políticas de subsídio à ciência e tecnologia, que é a forma da indústria nascente nas chamadas economias de conhecimento intensivo. Você vê intervenções muito focadas dos governos dos Estados Unidos, da Europa e do Japão no setor de alta tecnologia, incluindo comunicação e informação, novos materiais, novas energias. São áreas vistas como plataformas de sua prosperidade futura.

FOLHA – Como a senhora compararia o ativismo estatal nos EUA e na Europa com o na Ásia?

WEISS - Eu diria que o ativismo asiático está acima do radar, os países da região não se envergonham de mostrar que têm política industrial. As populações também apoiam o uso do poder do Estado na economia. No caso dos EUA, não há consenso sobre o ativismo estatal. Então, ele aparece abaixo do radar. A área que explica de onde vieram as inovações nos EUA, país que é líder em alta tecnologia, é a máquina de encomendas ligada ao setor militar. Os EUA construíram um sistema formidável de inovação baseado no fato de responderem por 50% dos gastos militares mundiais. Dessa forma existe apoio popular e político, porque a linguagem usada é a da segurança nacional. Esse sistema de encomendas públicas de inovações é tão importante que os europeus agora estão vendo como podem adaptar a seu próprio setor civil. A China está fazendo a mesma coisa.

FOLHA – Como a China está seguindo o exemplo dos EUA?

WEISS - A China, por exemplo, quer desenvolver sua própria indústria de software e está usando encomendas de tecnologia para isso. Ela está definindo o que é uma empresa chinesa com base no “Buy American” [cláusula do pacote de estímulo econômico aprovado nos EUA no início deste ano]. Para o “Buy American”, uma empresa americana tem pelo menos 50% de capital americano, está baseada nos EUA e usa trabalhadores americanos. Essa é a definição que os chineses estão usando em sua estratégia de compras governamentais, com o objetivo de construir sua própria indústria de alta tecnologia. [No Brasil, a emenda constitucional nº 6 acabou em 1995 com a distinção entre empresas de capital nacional e capital estrangeiro].”

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Anunciado novo marco regulatório do pré-sal

O presidente Luiz Inácio Lula da Silva assinou as mensagens de encaminhamento ao Congresso Nacional de quatro projetos de lei referentes ao marco regulatório para exploração de petróleo na camada pré-sal (camada de petróleo localizada em grandes profundidades).

Um dos projetos diz respeito à criação do Fundo Social – FS, de natureza contábil e financeira, vinculado à Presidência da República, com a finalidade de constituir fonte regular de recursos para a realização de projetos e programas nas áreas de combate à pobreza e desenvolvimento da educação, da cultura, da ciência e tecnologia e da sustentabilidade ambiental.

Os projetos e programas mencionados acima observarão o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e as respectivas dotações consignadas na Lei Orçamentária Anual – LOA.

Outro PL autoriza o Poder Executivo a criar empresa pública, sob a forma de sociedade anônima, denominada Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A. – PETRO-SAL, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, com prazo de duração indeterminado. A PETRO-SAL terá por objeto a gestão dos contratos de partilha de produção celebrados pelo Ministério de Minas e Energia e a gestão dos contratos para a comercialização de petróleo e gás natural da União.

O terceiro projeto autoriza a União a ceder onerosamente à Petróleo Brasileiro S.A. – PETROBRAS, dispensada a licitação, o exercício das atividades de pesquisa e lavra de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos de que trata o inciso I do art. 177 da Constituição, em áreas não concedidas localizadas no pré-sal. A cessão de que trata o caput será limitada ao volume máximo de cinco bilhões de barris equivalentes de petróleo.

O quarto e último PL dispõe sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produção, em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas, altera dispositivos da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, e dá outras providências.

Segundo analistas, especialistas e executivos do setor, a proposta do governo reintroduz um viés estatizante na economia, reduzindo a competitividade e a atratividade dos negócios.  

Leia a íntegra do PL que cria o Fundo Social

Leia a íntegra do PL que cria a Petro-Sal

Leia a íntegra do PL de cessão à Petrobras

Leia a íntegra do PL de Exploração e Produção de Petróleo no Pré-Sal

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Regulação do comportamento ético

Jorge Vianna Monteiro divulga a sua carta Estratégia Macroeconômica nº 421, de 10 de agosto de 2009.

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Plano Real e disfunção institucional – III

Carta Estratégia Macroeconômica nº 420, de 27.07.2009, do economista e professor da PUC – Rio, Jorge Vianna Monteiro, com a análise dos custos sociais da política econômica dos anos 90.

Leia os números anteriores aqui e aqui.

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Plano real e disfunção institucional – II

Jorge Vianna Monteiro prossegue na analisa dos custos sociais do Plano Real na carta Estratégia Macroeconômica nº 419, de 13 de julho de 2009.

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Plano Real e disfunção institucional

O economista Jorge Vianna Monteiro divulga sua carta Estratégia Macroeconômica nº 418, de 29.06.2009, onde analisa o custo social que o Plano Real trouxe para a sociedade, e que perdura até os dias atuais: a elevada e sustentada transferência do poder de decisão legislativa do Congresso para o Executivo, via medida provisória.

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Racionalidade de regras eleitorais

Jorge Vianna Monteiro, economista da PUC-Rio, divulga sua carta Estratégia Macroeconômica nº 417, de 15.06.2009, na qual analisa o problema das novas regulações do financiamento eleitoral e a sua influência na democracia representativa.

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