O dilema da ANAC

Por Gustavo Binenbojm

 

Quando Picasso foi indagado pela polícia franquista se fora ele o autor do impressionante quadro que retratava o massacre da cidade basca de Guernica, o gênio catalão teria respondido: “não, foram vocês!”.

 

Algo parecido pode ser dito em relação ao caso da Agência Nacional da Aviação Civil (ANAC). Quem a criou, com diretores irremovíveis de seus cargos pelo governo? Resposta: o próprio governo. Ao contrário de todas as demais agências reguladoras federais, criadas durante o governo FHC, a ANAC foi obra do governo Lula, que inclusive vetou o dispositivo da Lei que permitia a destituição dos diretores pela maioria do Senado.

 

Quem nomeou os diretores da ANAC, por indicações políticas e sem qualquer atenção à expertise e experiência que tinham no setor da aviação civil? Resposta: o governo. Ao contrário do que se passou no primeiro mandato de Lula – que pressionou e forçou a saída de alguns dirigentes de agências nomeados por FHC – os obscuros diretores da ANAC foram todos escolhidos pelo atual governo. Não há como transferir a responsabilidade política por sua incúria e notória incompetência a ninguém.

 

Por fim, quem desconsiderou a dificuldade de coordenação administrativa que seria gerada pela criação de um ente regulador independente, quando a gestão do setor da aviação civil é compartilhada com a Infraero (infraestrutura aeroportuária) e a Aeronáutica (controle de vôo)? Resposta: o governo. O descompasso de visões e a superposição de algumas competências deram margem a conflitos de poder e ao tradicional “jogo de empurra” das responsabilidades.

 

A ANAC é um caso paradigmático do que não pode ocorrer com uma agência reguladora independente. Primeiro: o aparelhamento de seus quadros, mediante nomeações pautadas por critérios político-partidários, e não técnicos. Segundo: a captura da atuação dos dirigentes por empresas do setor regulado, em prejuízo direto dos consumidores e da concorrência. Terceiro: a chamada visão de túnel, caracterizada pela completa ausência de entrosamento e coordenação com os demais órgãos responsáveis pelo setor.

 

A ANAC, todavia, deve servir como aprendizado para o modelo de agências, e não de pretexto para sua desmoralização. Em primeiro lugar, o governo, o Senado e a opinião pública devem assumir suas responsabilidades no processo de escolha e escrutínio dos nomes dos diretores, de modo a evitar a colonização das agências por aventureiros. A valorização dos servidores de carreira, com remuneração e treinamento adequados, também contribuirá para reduzir a instrumentalização dos entes reguladores por interesses políticos subalternos.

 

Em segundo lugar, o aprimoramento de mecanismos de controle político, jurídico e social sobre a atuação das agências é fundamental para reduzir os riscos de captura. Transparência, participação social e prestação de contas são as armas utilizadas no mundo todo contra a possibilidade de desvios na regulação.

 

Em terceiro lugar, é preciso ter em conta que o modelo de agência independente não é único, universal, nem panacéia para setores problemáticos. Em 1967, a Federal Aviation Administration (FAA), que era independente, foi reintegrada ao Departamento de Transportes do governo federal dos Estados Unidos, diante da necessidade de comando e coordenação com outros órgãos da Administração Pública. As desvantagens e ônus decorrentes da criação de uma agência independente devem ser sopesados com suas eventuais vantagens para o país. Há experiências boas e más com esse desenho institucional em outros países que podem servir de norte ao Brasil.

 

Em apertada síntese, o modelo de regulação independente tem se mostrado útil: (I) em setores de infraestrutura, nos quais a estabilidade das regras em médio e longo prazos seja essencial para a atração e manutenção de investimentos privados; (II) em setores de preços administrados (como tarifas públicas), nos quais os incentivos políticos possam levar ao populismo tarifário e à retração progressiva de investimentos; e (III) em setores cuja regulação tenha na independência técnica condição de sua confiabilidade e imparcialidade político-eleitoral, como na gestão da moeda e defesa da concorrência.

 

Cabe agora ao governo reconhecer seus próprios erros ao invés de procurar culpados. Rever o modelo da ANAC, fazer nomeações mais técnicas e dar um choque de gestão no setor aéreo são medidas tão importantes quanto preservar e fortalecer as agências que têm dado sua contribuição ao país. Os defeitos da ANAC não são defeitos do modelo de agências, mas do nosso modelo de governo.

 

* publicado originalmente no jornal O Globo, 27.09.2007